Модернізація системи державного управліннянерозривно пов'язана з визначенням оптимальних параметрів, що сприяють формуванню державного управління як відкритої, динамічної соціальної системи. Для формування ефективної моделі державного управління необхідний комплексний аналіз співвідношення між політичною системою, державною владою, інститутами громадянського суспільства, соціально-економічними стандартами та соціокультурними нормами. В умовах змін політичного та соціального середовища актуалізується проблема становлення адекватної системи державного управління, здатної ефективно реагувати на виклики зовнішнього середовища, стає очевидною необхідністю розробка збалансованої системи показників та критеріїв ефективності діяльності органів державної влади.
Існує кілька теоретико-методологічних підходів до визначення сутності ефективності.У різних галузях діяльності розуміння ефективності має свої особливості. Так було в політиці «ефективність» сприймається як щось позитивне і бажане, отримуючи цим сенс ціннісної характеристики діяльності. Стосовно діяльності органів влади це термін став дієвим політичним символом, здатним організувати громадську думку на підтримку певних пропозицій. У найзагальнішому вигляді ефективністьрозуміється як: можливість досягнення результату; значимість отримання результату тим, кому він призначений; відношення значущості цього результату до кількості зусиль, витрачених з його досягнення.
Теоретично організації та адміністративному управлінні ефективність визначається як відношення чистих позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) та допустимих витрат. У дослідженнях з економіки та менеджменту виділяється два підходи до оцінки ефективності. Перший пов'язані з оцінкою технічної ефективності, другий – економічної ефективності. У показниках технічної ефективності знаходить відображення характер діяльності, що оцінюється: вона свідчить про те, що «робляться правильні речі». Показники економічної ефективності характеризує те, як реалізується діяльність, що оцінюється, наскільки продуктивно використовуються затрачувані ресурси, тобто наскільки «правильно робляться ці речі» . Ефективність управлінського або адміністративної праціоцінюється шляхом визначення співвідношення між отриманим результатом та витраченими ресурсами.
У дослідженнях ефективності державного управління, державної бюрократії та інституцій держави можна виділити кілька теоретико-методологічних підходів, що пов'язують ефективність із певними факторами.
1) Підхід, що базується на концепції лідерства.Представники цього напряму пов'язують ефективність організації з лідерськими навичками, стилем управління, індивідуальними характеристиками та якостями керівників органів влади, системами підбору, оцінки виконання завдань, мотивацією та професійним розвитком державних службовців.
2) Підхід, що розвиває теорію веберовської раціональної бюрократії.З позиції даного підходуувага акцентується на ієрархічній структурі, функціональній спеціалізації, наявності чітких принципів регламентації професійної діяльностідержавні службовці, які розглядаються як необхідні передумови для ефективної діяльності владних структур.
3) Підхід до ефективності діяльностіпов'язаний з теорією життєвих циклів, полягає у розгляді ефективності державного управління у взаємозв'язку з оцінкою впливу коаліцій або груп впливу, що постійно і циклічно формуються в органах влади. Характер прийняття рішень у бюрократичних структурах та його ефективність розглядаються у тих життєвих циклів розвитку організації.
4) У рамках концепції професіоналізмуефективна діяльність ставиться у пряму залежність від професіоналізації органів державної влади, наявності кар'єрних (професійних) чиновників, від рівня їхнього професіоналізму та компетентності.
5) Економічний підхідщо пов'язує підвищення ефективності діяльності органів державної влади з наявністю механізму конкуренції серед відомств, системою впровадження інновацій, а також політичною та соціальною підзвітністю державних органів, насамперед перед платниками податків.
6) Екологічний підхідв рамках якого підкреслюється, що результати діяльності бюрократії залежать від характеру зовнішнього середовища (екології організації) та спроможності органів державної влади керувати змінами та інноваціями з метою адаптації до цих змін.
7) Підхід, що базується на концепції управління якістю.У рамках цього підходу основна увага наголошується на створенні в органах державної влади системи постійного вдосконалення процесів та державних послуг; залученні до цієї діяльності державних службовців, максимально використовуючи їх творчий потенціал та організуючи їх групову роботу. Управління якістю засноване на взаємозв'язку потенціалу органів державної влади та результатів діяльності при постійному співвіднесенні зі стратегічними цілями та залученні службовців до процесів якості, їх навчання, збільшення їх компетентності та мотивації.
Аналіз теоретико-методологічних підходів до визначення ефективності дозволяє зробити висновок про те, що зазвичай виділяють економічнуефективність та соціальну.Самостійність даних видів ефективності, звичайно, відносна, тому що вони перебувають у тісній єдності та взаємозв'язку. При аналізі ефективності управління особливе значення грає соціальний ефект.Сутність соціального ефекту у тому, що він має бути стійким, відтворюваним, прогресуючим, утримувати у собі джерело подальшого у суспільному розвиткові. Російський соціолог Г. В. Атаманчук підрозділяє соціальну ефективність державного управління в цілому та діяльності органів державної влади зокрема на три види:
1. Загальна соціальна ефективність.Вона розкриває результати функціонування системи державного управління (тобто сукупності державних органів та керованих ними об'єктів).
2. Спеціальна соціальна ефективність.Вона характеризує стан організації та функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами. До критеріїв цього виду відносяться:
- Доцільність і цілеспрямованість організації та функціонування державно-керуючої системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, яка визначається через ступінь відповідності їх керуючих впливів цілям, що об'єктивно виходять з їх становища та ролі в суспільстві. Необхідно законодавчо встановити, які має реалізовувати цілі кожен державний орган та після їх досягнення оцінювати відповідних керівників та посадових осіб;
– нормативи витрат часу на вирішення управлінських питань, на вироблення та проходження будь-якої управлінської інформації;
- Стиль функціонування державного апарату;
– нормативи, технології, стандарти, яким повинен слідувати кожен керівник та державний службовець;
– складність організації державного апарату, що з його «дрібниці», багатоступінчастості і розмаїття управлінських взаємозалежностей;
- Витрати утримання та забезпечення функціонування державного апарату.
3. Конкретна соціальна ефективність.Вона відображає діяльність кожного управлінського органу та посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, відносини. Серед критеріїв можна виділити такі, як ступінь відповідності напрямків, змісту та результатів управлінської діяльностіорганів та посадових осіб тим її параметрам, які позначені у правовому статусі (та компетенції) органу та державної посади; законність рішень та дій органів державної влади та місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб; дійсність управляючих впливів.
Ефективністьдіяльності органів структурі державної влади визначається як величиною економічного ефекту, а й передусім соціально-політичними результатами діяльності органів влади. Для оцінки ефективності державного управління та діяльності органів державної влади необхідні оціночні технології та процедури, які були б стійкими, об'єктивними та дозволяли своєчасно коригувати діяльність органів державної влади.
Різні теоретико-методологічні підходи до визначення сутності ефективності знаходять свій відбиток у концептуальних моделях.
8.2. Концептуальні моделі ефективності
Теоретично управління виділяють кілька моделей ефективності:системно-ресурсну, цільову, модель задоволеності учасника, комплексну модель, що містить протиріччя. Загальна характеристикамоделей ефективності дозволяє виявити складний комплекс, компонентами якого є цільові орієнтири та зовнішнє середовище, організаційна діяльність та структура, технології управління та методики оцінки ефективності.
Системно-ресурсна модельзаснована на аналізі співвідношення "організація - навколишнє середовище". Ефективність у цій моделі – здатність організації експлуатувати своє довкілля на придбання рідкісних і цінних ресурсів із підтримки свого функціонування.
З позицій цільової моделіорганізація ефективна тією мірою, якою вона досягає своєї мети.
Модель задоволеності учасникаспирається на індивідуальні чи групові оцінки якості діяльності організації із боку її членів. Організація розглядаються як кооперативний спонукальний-розподільний механізм, налаштований на те, щоб отримувати віддачу від своїх членів через забезпечення гідної винагороди їхніх зусиль.
Комплексна модельрозглядає ефективність як інтегральну та структуровану характеристику діяльності організації. Вона включає оцінку економічності, дієвості, продуктивності, якості продукту або послуги, результативності, прибутковості, якості трудового життя і впровадження нововведень.
Модель, що містить протиріччя,виходить із того, що ефективних організацій не існує. Вони можуть бути ефективними тією чи іншою мірою, оскільки:
1) стикаються з множинними та суперечливими обмеженнями навколишнього соціального середовища;
2) мають множинні та суперечливі цілі;
3) мають множинні та суперечливі внутрішні та зовнішні джерела оцінок;
4) мають множинні та суперечливі часові рамки.
У моделі, запропонованої американським соціологом Р. Лайкертом, ефективність сприймається як складне взаємодія різних чинників, серед яких домінуюче становище займають людський та соціально-екологічний. Так, на думку Лайкерта, ефективність визначають три групи факторів:
1) внутрішньоорганізаційні - формальна структура органу влади, економічна база, професійно-кваліфікаційний склад державних службовців;
2) проміжні змінні – людські ресурси, організаційна культура, методи прийняття рішень, рівень довіри до керівництва, способи стимулювання та мотивації діяльності;
3) результуючі змінні – зростання чи падіння продуктивність праці, ступінь задоволеності запитів споживачів.
Аналіз різних моделей ефективності дозволяє зробити висновок про те, що кожна з розглянутих моделей має свої переваги і водночас обмеження.
Різні підходи до ефективності виявляють у структурованих комплексах – аспектах організаційної ефективності: функціональному, структурному, організаційному, предметно-цільовому. Функціональний аспектвключає продуктивність; економічність; адаптивність, тобто здатність оптимально виконувати задані функції в певному діапазоні умов, що змінюються; гнучкість; оперативність та своєчасність виявлення та вирішення управлінських проблем.
Структурний аспектефективності, як правило, пов'язується з ефективністю цілепокладання (порівняння нормативних та здійснюваних цілей, порівняння здійснюваних цілей та результатів управління, порівняння отриманих результатів з об'єктивними потребами); раціональністю організаційної структури (розподілу відповідальності та повноважень, організація взаємовідносин між співробітниками та підрозділами); відповідністю системи управління, її організаційної структури об'єкту управління; стилем управління (юридичні форми, методи та процедури управління); характеристиками посадових осіб (загальнокультурними, професійними, особистісними)
Розглядаючи організаційно-інституційний аспектефективності, важливо підкреслити, що оцінка ефективності є похідною від цього, яке і які функції виконує організація у системі міжорганізаційних відносин. У цьому чинники, критерії, параметри оцінки ефективності органів структурі державної влади істотно відрізнятимуться від комерційних організацій, оскільки вони різні як цільові орієнтири, і інші складові організаційної діяльності.
В предметно-цільовий аспектефективності залежно від цільових орієнтирів, предмета оцінки та порівнюваних параметрів організаційної діяльності виділяються види ефективності. До них відносять: організаційну, економічну, технологічну, соціальну, правову, психологічну, політичну, етичну, екологічну.
З погляду ефективності може оцінюватися будь-який аспект (сторона) чи характеристика діяльності органів державної влади, що розглядається як соціальна цілісність та система.
Ефективністьяк інтегральна та структурована характеристика діяльності є не лише показником, а й процесом, який необхідно організувати та яким потрібно управляти.
Оцінка ефективності повинна бути безперервний, тотальний процес оцінки діяльності органів влади, структурних підрозділів та державного службовця, що має своїм змістом: вибір системи показників ефективності; розробку стандартів (нормативів та процедур) ефективності; вимірювання показників ефективності; зіставлення фактичного стану ефективності із вимогами цих стандартів.
Характеристика ефективності органів структурі державної влади багатовимірна і від цілей, формулируемых суб'єктом оцінювання. При цьому застосовуючи ту чи іншу технологію оцінювання ефективності, необхідно чітко виділити:
1) суб'єкт оцінювання (його позицію, цільові та ціннісні орієнтири);
2) об'єкт оцінювання (ним може стати вся система управління або окремий її елемент, наприклад, сфера діяльності – процес, результат чи наслідки; структурно-інституційний аспект, кадри);
3) інструментарій ефективності (моделі, аспекти, види та технології оцінки ефективності).
Для оцінки діяльності органів державної влади необхідно із загальних критеріїв (економічність, ефективність та результативність) виділити конкретні. Цей момент є основним у підготовці до проведення оцінки. У розробці критеріїв оцінки потрібна певна гнучкість. Критерій ефективності –ознаки, грані, боку прояви управлінської діяльності, у вигляді аналізу яких можна визначити якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства. Показник ефективності –це певний захід, що дозволяє порівняти: фактичну діяльність органів влади/співробітників із бажаною або необхідною; діяльність органу влади у різні тимчасові періоди; діяльність різних органів у порівнянні один з одним.
Серед основних вимог, що висуваються до критеріїв оцінки, можна виділити, що:
1) критерії повинні вести до здійснення завдань оцінки та охоплювати всі виявлені проблеми;
2) критерії повинні бути досить конкретні для того, щоб можна було здійснити оцінку на практиці;
3) критерії повинні підкріплюватися відповідними доводами та/або надходити з авторитетних джерел. Крім того, критерії, які використовуються для оцінки діяльності органів влади, повинні бути узгоджені між собою, а також із тими критеріями, які використовувалися у попередніх оцінках.
8.3. Інтегральні показники оцінки ефективності державного управління
У міжнародній практиці використовуються різні інтегральні показники з метою оцінки ефективності державного управління, розроблені міжнародними організаціями.
1) Показник GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оцінює ефективність державного управління в міжкраїновому порівнянні. Показник був розроблений на основі кількох сотень змінних і складається із шести індексів, що відображають шість параметрів державного управління. Ці параметри були виділені на основі загального визначення, згідно з яким «державне управління» розуміється як сукупність традицій та інституційних утворень і включає: а) процеси вибору, контролю та заміни уряду; б) здатність уряду формулювати та проводити політику; в) повагу громадян і держави до інститутів, що керують соціальною та економічною взаємодією в суспільстві. Оцінка проводилася на основі порівняння шести індексів:
– право голосу та підзвітність(Voice and Accountability) – індекс включає показники, що вимірюють різні аспекти політичних процесів, громадянських свобод та політичних прав. Показники цієї категорії вимірюють рівень можливості участі громадян у виборі уряду. Наприклад, показник ступеня незалежності преси;
– політична стабільність та відсутність насильства(Political Stability and Absence of Violence) – індекс включає групу показників, що вимірюють ймовірність дестабілізації уряду та вимушеної відставки внаслідок застосування насильства (включаючи тероризм та насильство всередині країни). Цей індекс відображає, наскільки якість державного управління може викликати необхідність різких змін, зміну політичного курсу;
– ефективність уряду(Government Effectiveness) – індекс відображає якість державних послуг, якість бюрократії, компетенцію державних службовців, рівень незалежності державної служби від політичного тиску, рівень довіри до політики, яку проводить уряд;
– якість законодавства(Regulatory Quality) – значення даного індексу пов'язане з політикою, що проводиться. За допомогою нього вимірюються заходи, що суперечать ринковій економіці, такі як: контроль рівня цін, неадекватний контроль банків, надмірне регулювання міжнародної торгівліта розвитку бізнесу;
– верховенство закону(Rule of Law) – індекс вимірює рівень довіри громадян до законів суспільства та прихильність до виконання цих законів. Він включає показники ставлення громадян до злочину, ефективності та передбачуваності законодавчої системи, прихильності до контрактної системи;
– контроль корупції(Control of Corruption) – індекс відбиває сприйняття корупції у суспільстві, у своїй враховуються різні сторони явища, починаючи від частоти « додаткової оплатиза те, щоб роботу було зроблено», до впливу корупції на розвиток бізнесу, а також існування «великої корупції» на високому політичному рівні та участі еліт у корупції.
Слід зазначити, що на сьогоднішній день немає достатньо чітко сформульованих стратегій розвитку, системи побудови цільових орієнтирів в органах державної влади. Крім того, нове позиціонування адміністративних структур відбувається в умовах зміни всієї системи державного управління, в умовах нечітких позицій різних суб'єктів управління як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів РФ. У цьому контексті особливої значущості набувають питання, пов'язані зі створенням комплексної моделі управління ефективністю діяльності органів влади, що включає систему цілепокладання, обґрунтованого вибору пріоритетів, систему оцінки якості управління та моніторингу досягнутих результатів.
Саме тому, що процеси державного управління стають вкрай різноманітними, варіативними та інтенсивними, виникає потреба у максимально можливій структуризації з позицій «ресурсів» і «результатів», які широко розуміються. Із цим пов'язане також активне використання формалізованих оцінок. Система оцінки ефективності нерозривно пов'язана з циклом планування, в якому плануються, досягаються та оцінюються обсяг та ефективність діяльності органу влади. Система оцінки ефективності спонукає до визначення різноманітних цілей, у виконанні яких відповідальний орган влади, і визначення тимчасового періоду, протягом якого ці цілі буде досягнуто. Зобов'язання щодо досягнення результатів фіксуються у показниках ефективності діяльності. У зв'язку з цим система оцінки професійної діяльності державних службовців, заснована на системі збалансованих показників, має бути пов'язана з рівнем досягнення стратегічних та оперативних цілей органу загалом, а не прив'язуватися лише до оцінки якості виконання окремих управлінських процедур та операцій.
8.4. Показники ефективності та результативності діяльності органів влади
Оцінка результатів діяльності з урахуванням збалансованої системи показників стала потужним інструментом колективного аналізу у реалізації стратегічних цілей. Збалансована система показників дозволяє аналізувати основні стратегічні проблеми у кількох ключових аспектах: фінансова діяльність; відносини із споживачами; організація внутрішніх адміністративних процесів; навчання та розвиток державних службовців.
Оцінка результатів діяльності на основі збалансованої системи показників має безліч переваг:
1) процеси планування, контролю та доведення до відома службовців стратегічних цілей та етапів їх реалізації стають більш прозорими; наявність як випереджаючих показників, що характеризують чинники успіху у майбутньому, і показників за час дозволяє проводити ретроспективний аналіз;
2) підвищуються можливості ідентифікації та концентрації зусиль на відносинах із споживачами послуг та клієнтами завдяки наявності показників задоволеності споживачів, якісних показників;
3) створюються додаткові можливості для досягнення ефективності внутрішніх адміністративних процесів та визначення умов удосконалення організаційної структури та внутрішніх процесів, професійного розвитку державних службовців;
4) наявність логічних та взаємозалежних критеріїв дозволяє диференціювати оплату праці службовців.
Головна перевага збалансованої системи показників полягає в тому, що вона дозволяє побачити чітко виражений причинно-наслідковий стратегічний взаємозв'язок між усіма ключовими аспектами діяльності органів влади. При розробці показників результативності та ефективності діяльності важливим є дотримання взаємозв'язку системи планування, оцінки, оплати праці та орієнтація службовців для досягнення планових показників.
Система показників ефективності та результативності діяльності органів влади має включати такі групи.
Показники безпосереднього результату.У звітах про діяльність органів влади та структурні підрозділи вже міститься перелік певних результатів. Зміст результатів адміністративної діяльності визначається як питаннями компетенції, і характером тих функцій, які ними виконуються. У разі показником безпосереднього результату йому виступить кількість послуг у сенсі, управлінські рішення як правових актів, програм. Показником безпосереднього результату може бути число стандартизованих послуг, відхилення від заданих стандартів, кількість одержувачів стандартизованих послуг.
Показники кінцевого ефекту.Показники ефекту характеризують зміни в об'єкті управління, характер впливу діяльності на цільову групу дозволяє вказати на кінцевий ефект діяльності виконавчого органу. Кінцевим ефектом для органу є зміна (або відсутність зміни) у стані, функціонуванні об'єкта управління, цільових груп і, як правило, пов'язане з досягненням цілей діяльності органу влади. Як показники, які можуть свідчити про досягнення кінцевого соціального ефекту, виступають показники задоволеності споживача від наданої послуги або від діяльності виконавчого органу.
Показники безпосередніх процесівпов'язані з характером функціонування, адміністративними процесами, вимогами до них. Показник може формулюватися як частки операцій або процедур, що відповідають стандартам або вимогам до роботи. Фактично ці показники не можна повністю віднести до показників результату, хоча вони і нерозривно пов'язані, якість адміністративних процесів лише певною мірою визначає досягнення результату. Як показники безпосередніх процесів можуть бути виділені, наприклад, частка підготовлених документів, виконаних у строк і без порушень, частка операцій, проведених відповідно до регламенту (правильно та вчасно).
Показники повинні відповідати наступним вимогам:
1) співвіднесеність –показники повинні безпосередньо ставитися до сформульованих цілей та завдань діяльності органу влади;
2) чіткість та однозначність, простота у розумінні та використанні –з метою забезпечити можливість збирання та порівняння даних показник повинен бути чітко визначений. З визначення показника має бути зрозуміло, чи свідчить збільшення його значення поліпшення чи, навпаки, про погіршення становища з наданням цієї послуги;
3) порівнянність -в ідеальному випадку показники мають забезпечувати сумісність у часі та дозволяти проводити порівняння між органами влади;
4) перевірюваність –показники повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх значення (зібрані та розрахункові дані) могли бути перевірені. По можливості, до них має додаватися опис використаних при розрахунках статистичних методів та побудови вибірки;
5) статистична надійність –показники повинні ґрунтуватися на надійних системах збору даних, і у тих, хто ними користується в управлінських цілях, має бути можливість перевірки точності даних та надійності використовуваних розрахункових методів;
6) економічна доцільність –дуже важливо дотримуватися розумного співвідношення між витратами на збір даних та корисністю цих даних. Там, де це можливо, показники повинні ґрунтуватися на вже існуючих даних і повинні бути прив'язані до роботи з збору даних, що вже проводиться;
7) чутливість –показники мають швидко реагувати на зміни. Показник, діапазон зміни якого занадто малий, може мати дуже обмежене застосування;
8) відсутність внутрішніх «антистимулів»при розробці показників необхідно брати до уваги, які поведінка вони заохочуватимуть. Необхідно уникати таких показників, які можуть призвести до формування контрпродуктивної поведінки працівників;
9) гнучкість щодо інновацій –система певних показників не повинна перешкоджати інноваційній діяльності або впровадженню альтернативних методів, систем або процесів з метою підвищення якості та кількості послуг;
10) швидкість оновлення –показник повинен бути заснований на даних, які можна отримати за час, досить розумне з урахуванням прийнятих на основі даного показника рішень, інакше існує небезпека того, що рішення прийматимуться на основі застарілих або тих, що втратили актуальність даних.
Впроваджуючи систему управління за результатами, важливо враховувати ризики та обмеження, необхідна складна попередня оцінка визначення показників ефективності, оскільки встановлення ненадійної, необ'єктивної і незбалансованої системи показників може призвести до ще серйозніші наслідки, ніж взагалі відсутність системи оцінки. Застосування системи оцінки ефективності збільшує прозорість. Прозорість як така є дуже цінним якістю. Нерідко внаслідок її відсутності та закритості діяльності органів влади розвивається бюрократизм, увага приділяється непродуктивним процесам, методичним рекомендаціям, структуруванню. В результаті, не зовсім ясно, яке відношення до основного процесу мають деякі види діяльності органу влади та в чому мета його існування. У цьому випадку визначення показників ефективності та результативності діяльності та виконання поставлених завдань може вести до підвищення прозорості та бути додатковим стимулом для запровадження інновацій. Впровадження процедур оцінки ефективності може суттєво покращити якість внутрішньої політики та системи прийняття рішень в органах влади.
Система оцінка ефективності діяльності пов'язана із системою оцінки персоналу та управлінням людськими ресурсами в органах влади. Використовуючи систему оцінки ефективності для самонавчання, управління компетенціями, орган влади робить ще один крок у бік організаційного розвитку. При розробці та впровадженні елементів управління за результатами необхідний інтегрований підхід, важливим є аналіз ролі контекстів, взаємозв'язків, віддалених та варіативних наслідків застосування інноваційних технологій, що сприяє більш ефективному використанню в управлінській практиці інструментів управління за результатами.
Внаслідок вивчення даного розділу студент повинен:
знати
- основні тенденції розвитку управління;
- принципи та підходи до оцінки ефективності державного управління;
- методи оцінки ефективності управління;
- систему заходів державного впливу, вкладених у підвищення ефективності управління;
- основний зміст стратегії держави, спрямованої на підвищення ефективності державного управління;
вміти
- ставити цілі та формулювати завдання, спрямовані на підвищення ефективності державного управління;
- використовувати нормативні правові документи з метою оцінки ефективності управління;
володіти
- методами оцінки ефективності управління;
- сучасними технологіями оцінки державного управління;
- навичками оцінки ефективності здійснення державних програм.
Теоретико-методологічні підходи до визначення ефективності
Модернізація державного управління нерозривно пов'язана з визначенням оптимальних параметрів, що сприяють формуванню державного управління як відкритої, динамічної соціальної системи. Для формування ефективної моделі державного управління необхідний комплексний аналіз співвідношення між політичною системою, державною владою, інститутами громадянського суспільства, соціально-економічними стандартами та соціокультурними нормами.
В умовах зміни політичного та соціального середовища актуалізується проблема становлення адекватної системи державного управління, здатної ефективно реагувати на виклики зовнішнього середовища, стає очевидною необхідність розробки збалансованої системи показників та критеріїв ефективності діяльності органів державної влади.
Існує кілька теоретико-методологічних підходів щодо визначення ефективності. У різних галузях діяльності розуміння ефективності має свої особливості. Так, у політиці «ефективність» розглядається як щось позитивне та бажане ціннісна характеристика діяльності. Стосовно діяльності органів влади цей термін став дієвим політичним символом, здатним організувати громадську думку на підтримку певних пропозицій. У загальному вигляді ефективність розуміється як можливість досягнення результату; значимість отримання результату тим, кому він призначений; відношення значущості цього результату до кількості зусиль, витрачених з його досягнення.
Теоретично організації та адміністративному управлінні ефективність визначається як відношення чистих позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) та допустимих витрат. У дослідженнях з економіки та менеджменту виділяється два підходи до оцінки ефективності. Перший пов'язані з оцінкою технічної ефективності, другий - економічної ефективності.
У показниках технічної ефективності знаходить відображення характер діяльності, що оцінюється: вона свідчить про те, що «робляться правильні речі».
Показники економічної ефективності характеризують те, як реалізується оцінювана діяльність, наскільки продуктивно використовуються ресурси, тобто. «Наскільки правильно робляться ці речі». Ефективність управлінської чи адміністративної праці оцінюється шляхом визначення співвідношення між отриманим результатом та витраченими ресурсами.
У дослідженнях ефективності державного управління, державної бюрократії та інституцій держави можна виділити кілька теоретико-методологічних підходів, що пов'язують ефективність із певними факторами.
- 1) Підхід, заснований на концепції лідерства.Представники цього напряму пов'язують ефективність організації з лідерськими навичками, стилем управління, індивідуальними характеристиками та якостями керівників органів влади, системами підбору, оцінки виконання завдань, мотивацією та професійним розвитком державних службовців.
- 2) Підхід, розвиває теорію веберовской раціональної бюрократії.З позиції цього підходу акцентується увагу на ієрархічній структурі, функціональній спеціалізації, наявності чітких принципів регламентації професійної діяльності державних службовців, які розглядаються як необхідні передумови для ефективної діяльності владних структур.
- 3) Підхід до ефективності діяльності, пов'язаний з теорією життєвих циклів, полягає у розгляді ефективності державного управління у взаємозв'язку з оцінкою впливу коаліцій, що постійно і циклічно формуються, або груп впливу, в органах влади. Характер прийняття рішень у бюрократичних структурах та їх ефективність розглядаються в контексті життєвих циклів розвитку організації.
- А) У рамках концепції професіоналізмуефективна діяльність ставиться у пряму залежність від професіоналізації органів державної влади, наявності кар'єрних (професійних) чиновників, від рівня їх професіоналізму та компетентності.
- 5) Економічний підхідщо пов'язує підвищення ефективності діяльності органів державної влади з наявністю механізму конкуренції серед відомств, системою впровадження інновацій, а також політичною та соціальною підзвітністю державних органів, насамперед перед платниками податків.
- 6) Екологічний підхідв рамках якого наголошується, що результати діяльності бюрократії залежать від характеру зовнішнього середовища (екології організації) та здатності органів державної влади керувати змінами та інноваціями з метою адаптації до цих змін.
- 7) Підхід, заснований на концепції управління якістю.У рамках цього підходу основна увага наголошується на створенні в органах державної влади системи постійного вдосконалення процесів та державних послуг; залученні до цієї діяльності державних службовців з максимальним використанням їх творчого потенціалу та організацією їх групової роботи. Управління якістю засноване на взаємозв'язку потенціалу органів державної влади та результатів діяльності при постійному співвіднесенні зі стратегічними цілями та залученні службовців у процеси якості, їх навчанні, збільшенні їхньої компетентності та мотивації.
Аналіз теоретико-методологічних підходів до визначення ефективності дозволяє зробити висновок про те, що зазвичай виділяють економічнуефективність та соціальну.Самостійність даних видів ефективності, звичайно, відносна, тому що вони перебувають у тісній єдності та взаємозв'язку. При аналізі ефективності державного управління особливе значення має соціальний ефект, сутність якого полягає в тому, що він повинен бути стійким, відтворюваним, прогресуючим, утримувати джерело для подальшого розвитку. Російський соціолог Г. В. Атаманчук підрозділяє соціальну ефективність державного управління в цілому та діяльність органів державної влади, зокрема, на три види:
- 1) загальна соціальна ефективність.Вона розкриває результати функціонування системи державного управління (тобто сукупності державних органів та керованих ними об'єктів);
- 2) спеціальна соціальна ефективність.Вона характеризує стан організації та функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами. До критеріїв цього виду відносяться:
- - Доцільність і цілеспрямованість організації та функціонування державно-керуючої системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, яка визначається через ступінь відповідності їх керуючих впливів цілям, що об'єктивно виходять з їх становища та ролі в суспільстві. Необхідно законодавчо встановити, які цілі має реалізовувати кожен державний орган, та після їх досягнення оцінювати відповідних керівників та посадових осіб,
- - нормативи витрат часу на вирішення управлінських питань, вироблення та проходження будь-якої управлінської інформації,
- - стиль функціонування державного апарату,
- - нормативи, технології, стандарти, яким зобов'язаний слідувати кожен керівник та державний службовець,
- - складність організації державного апарату, що випливає з його «дрібниці», багатоступінчастості та великої кількості управлінських взаємозалежностей,
витрати на утримання та забезпечення функціонування державного апарату;
3) конкретна соціальна ефективність. Вона відображає діяльність кожного управлінського органу та посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, відносини. Серед критеріїв можна виділити ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів управлінської діяльності органів та посадових осіб тим її параметрам, які позначені у правовому статусі (та компетенції) органу та державної посади; законність рішень та дій органів державної влади та місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб; дійсність управляючих впливів.
Ефективність діяльності органів структурі державної влади визначається як величиною економічного ефекту, а й передусім соціально-політичними результатами діяльності органів влади. Для оцінки ефективності державного управління та діяльності органів державної влади необхідні оціночні технології та процедури, які були б стійкими, об'єктивними та дозволяли своєчасно коригувати діяльність органів державної влади.
- Див: Економічна теорія / за ред. В. Д. Камаєва. М.: ВЛАДОС, 2000; Словник з економіки: пров. з англ. К. Пасс, Б. Лоуз, Л. Девіс. М: Економічна школа, 2004.
- Див: Столярова В. Л. Функції та оцінка результатів праці працівників апарату управління. М.: Економіка, 1995; Вона ж. Проблеми нормативно-методичного забезпечення та оцінки результатів праці державних службовців / Державна служба в Російській Федерації: концепція, досвід, проблеми. М: РАУ, 1993.
- Токвіл А. Демократія в Америці. М., 1992; Управління - це наука та мистецтво /А. Файоль, Г. Емерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республіка, 1992. Теорія бюрократії Вебера досить докладно вивчена в монографії М. В. Масловського. Див: Масловський М. В. Теорія бюрократії Макса Вебера та сучасна політична соціологія. Новгород: Вид-во ННГУ, 1997; Він же. Політична соціологія бюрократії. М., 1997; Гайденко П. П., Давидов Ю. Н. Проблема бюрократії у Макса Вебера // Питання філософії. 1991. № 3; Макаренко В. П. Віра, влада та бюрократія (критика соціології М. Вебера). Ростов та/Д., 1988; Звєрєв А. Ф. Теорія бюрократії: від М. Вебера до Л. фон Мізесу // Радянська держава право. 1992. № 1; Охотський Є. В., Смольков В. Г. Бюрократія та бюрократизм. М., 199Алексєєва Т.А. Сучасні політичні теорії. М., 2000; Пушкарьова Г. В. Державна бюрократія як об'єкт дослідження // ОНС. 1997. № 5.
- Філонович С. Р., Кушелевич Є. І. Теорія життєвих циклів організації І. Адізесаї російська дійсність // Соціс. 1996. № 10.
- Беккер Г. Природа професії // Етика успіху: вісник дослідників, консультантів та ЛПР. Вип. 3/94. Тюмень – Москва, 1994; Макінтайр А. Після чесноти: дослідження теорії моралі. М: Академічний проект; Екатеринбург: Ділова книга, 2000; Дюркгейм Еге. Про поділ суспільної праці. М.: Канон, 1996; Вебер М. Наука як покликання та професія / Вебер М. Вибрані твори; пров. з ним. М.: Прогрес, 1990; Вебер М. Політика як покликання та професія / Вебер М. Вибрані твори; з нім. М: Прогрес, 1990.
- Див: MillJ. S. Principles of Political Economy/ed. by W. Ashley. New York: AM. KellerPublishers (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment // Journal ofInstitutional and Theoretical Economics. Vol. 149.
- Західна економічна соціологія: хрестоматія сучасної класики / сост. ред. В. В. Радаєв; заходів. М. С. Добрякової та ін. М.: Російська політична енциклопедія (РОССПЕН), 2004.
- Див: Лобанов В. В. Державне управління та громадська політика. СПб., 2004; Садлер Дж., Лобанов В. В. Підвищення ефективності роботи місцевих органів влади: досвід Великобританії // Проблеми теорії та практики управління. 2001. № 2; Ефективність державного управління: пров. з англ. / За заг. ред. С. Л. Батчикова та С. Ю. Глазьєва.М. : Фонд "За економічну грамотність", Російський економічний журнал, Вид-воАТ "Консалтбанкір", 1998; Основи управління якістю продукції. М.: Вид-во стандартів, 1996; Сакато Сіро. Практичний посібник з управління якістю продукції; пров. з яп. М.: Машинобудування, 1994; Управління якістю продукції: питання теорії практики. М.: Думка, 1996; Томілін В. Н. Управління якістю в умовах переходу до ринкової економіки // Стандарти та якість. 1990. JSIb 10.
- Атаманчук Г. В. Забезпечення раціональності державного управління. М., 1990; Загальна теорія управління: курс лекцій. М., 1994; Теорія управління.М., 1997.
10. Ефективність управління. Поняття та види ефективності державного управління. Критерії та показники оцінки ефективності державного управління.
Ефективність системи держуправління– це комплексна характеристика потенційних та реальних результатів функціонування, з урахуванням ступеня відповідності отриманих результатів цілям та завданням.
виділяють види еф-тіГУ: 1) ек-кая – відбиток эф-ть проведеної гос-вом ек-кой політики, процесів та явищ (ек зростання, исп-ие рес-сов, приватизації, інвестицій). 2) соц – опр-ет еф-ть соціальної політики д-ви, вирішення соціальних проблем життєдіяльності суспільства, його різновид груп і класів. 3) екол - зв'язок з ісп-ем довкілля, реалізацією природоохоронних заходів. 4) зовнішньоек – відбитий взаємовигідне співробітництво з гос-ми на м/у-нар арені, в м/у-нар поділ праці, в обл кредитно-грошових відносин, під час обміну новітніми технологіями тощо.
Критерії ефективності – ознаки, грані, боку прояви управління, з аналізу яких можна визначити рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства. Ключова проблема – відсутність критеріїв оцінки роботи міністерств, держкомітетів та інших органів держуправління.
Головна роль має належати оцінки рівня досягнення поставлених перед органами управління цілей, які виражаються у прогнозах, програмах, планах розвитку тощо. Основна проблема - сформувати критерії та показники оцінки результатів діяльності, що визначаються специфікою конкретного об'єкта управління. Як такі галузей виробничої сфери може бути след.:
виконання указів, декретів Президента, законів, постанов та ін. НПА;
виконання прогноз. та програм. завдань за важливими показниками роботи галузі;
ефективність роботи (продуктивність, рентабельність, енергоємність);
перебіг ринкових перетворень (розвиток нових форм власності, ринкових інституцій, реструктуризація підприємств);
виконання наказів та розпоряджень вищих керівників;
реалізація положень та вимог державної кадрової політики.
Найбільш узагальнюючий та визначальний клас складають критерії соціальної ефективності держуправління,що розкривають результати функціонування системи, тобто. сукупності суб'єкта та керованих об'єктів держуправління.
Головними критеріями соціальної ефективності управління є:
Рівень продуктивності праці, що співвідноситься зі світовими параметрами за його відповідними видами;
Темпи та масштаби приросту національного багатства, що обчислюються за методикою ООН;
Рівень добробуту життя людей розрахунку душу населення і з розбивкою доходів різних категорій;
Упорядкованість, безпека та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.
19. ВВП та методи його розрахунку. Номін і реальний ВВП.ВВП – пок-ль загального стану країни. Він дає уявлення про загальне матеріальне благост. нації, тк що вище ур-нь произв-ва, то вище добробут країни. Центральний пок-ль системи нац. рахунків (СНР).
ВВП може бути обчислений такими трьома методами:
1. Як сума валової доданої вартості (виробничий метод) 2. Як Σ компонентів кінцевий. использ-я (метод кінцевого використання) 3. Як сума первинних доходів (розподільний метод)
При розрахунку виробничим методомВВП обчислюється шляхом підсумовування валової дода. вартості всіх виробничих одиниць - резидентів, згруп-х за галузями або секторами. Відповідно до методу кінцевого використанняВВП визначається як сума наступних компонентів: 1. Витрати на конечн.споживання товарів та послуг; 2. валове накопичення; 3. сальдо експорту та імпорту товарів та послуг: ВВП = C + I + E, де C - кінцеве споживання; I – інвестиції; E – чистий експорт. Під витратами кінцеве потребл. тов-в та послуг розуміють витрати домашніх госп-в на потребит-е товари та послуги, а також витрати учред. д-го упр-я (бюджетних орг-й) та некоммерч. організацій на товари та послуги для індивідуального та колективного споживання.
При визначенні розподільним методомВВП вкл. слід. види первинних доходів: оплату праці найманих працівників, чисті податки на виробництво та імпорт (податки на виробництво та імпорт мінус субсидії на виробництво та імпорт), валовий прибуток та валові змішані доходи. ВВП = W + Q + R + P + T, де W - з/п, виплач-я робітникам і службовцям, незалежно від того, явл. вони резидентами чи нерезидентами цієї країни; Q - відрахування на соц. страхування; R – валовий прибуток; P - валовий змішаний дохід; T-податки на произв-во та імпорт (за вирахуванням субсидій).
Виділяють номінальнийі реальнийВВП. Номінальний (абсолютний) ВВП виражений у поточних цінах цього року. Реальний (з поправкою на інфляцію) – виражений у цінах попереднього чи будь-якого іншого базового року. У реальному ВВП враховується, якою мірою зростання ВВП визначається реальним зростанням виробництва, а чи не зростанням цін. Ставлення номінального ВВП до реального називається дефлятором ВВП . Фактичний ВВП - це ВВП за неповної зайнятості, який відображає реалізовані можливості економіки. Потенційний ВВП - це ВВП за повної зайнятості, він відображає потенційні можливості економіки. Останні можуть бути набагато вищі за реальні.
Реальний ВВП = Номінальний ВВП / Загальний рівень цін
| " |
Міністерство вищої освіти РФ
РДПУ імені А.І Герцена
Кафедра соціології.
Ефективність державного управління.
Бакалаврська робота.
Студента 4курсу 4групи
Факультету соціальних
відділення "Політологія".
Кириллова Станіслава
Юрійовича
Санкт-Петербург
Вступ _________________________________ 3 - 6
Глава 1. " Загальнотеоретичні проблеми ефективні
тивнсті державного управління."
7 -34_________
1.1 Управління як соціальне явище ________________7 - 12
1.2 Специфіка державного управління __________ 13 – 15
1.3 Цілі, функції та принципи державного
управління_______________________________ 16 - 25
1.4 Особливості державного управління
Російської Федерації_________________________ 26 - 34
Розділ 2. " Механізми підвищення ефективності
державного управління."
35 - 70______
2.1 Соціально-політичний аспект ефективності
35 - 38
2.2 Ефективність, як спосіб антикризового
існування та розвитку ______________________ 39 - 44
2.3 Суб'єктивний фактор підвищення ефективності
державного управління. _____________________45 - 57
2.4 Інформаційний аспект підвищення ефективності _ 58 - 65
2.5 Регіональний аспект підвищення ефективності _____66 – 70
Висновок ___________________________ 71 - 76
Бібліографія _________________________ 77 - 80
Вступ.
Реалії існування нашого суспільства в даний час, сувора дійсність, до якої всі змушені пристосовуватися, знаходяться у прямій залежності від ефективності державного управління та нерозривно пов'язані з нею. У будь-якому суспільстві між державою та суспільством існує взаємодія, якість та рівень якої визначається ефективністю політики у сфері управління. Якщо державне управління прагне досягти успіху, то воно має забезпечити громадянам комфортні умовиіснування відповідно до обіцянок, що зробили це управління легітимним. Не секрет, що подібні дії в ситуації обмеженості ресурсів (як кадрових, так і матеріальних) дуже складні. Завдання забезпечення потреб всього суспільства, а в нинішній ситуації тим більше є майже нерозв'язним. Варто підкреслити, що для вирішення цього завдання державні структури багато в чому мають неадекватні для вирішення цього завдання системи управління. Організація взаємовигідного та ефективного співробітництва з приватним сектором та громадськістю вимагає реорганізації або, точніше сказати, реструктуризації системи державного управління.
Безумовно, що ця проблема є найбільш гострою та фундаментальною, а, як наслідок, майже нерозв'язною у контексті світової політики. Люди страждали, страждають і страждатимуть від неефективності державних організацій. Незаперечним фактом є те, що в Росії немає стрижневої думки в організації структури державного управління або, точніше, ефективного державного управління. Система управління, розподілу владних повноважень, зрештою наш основний закон-Конституція є квінтесенцією світового досвіду, але досвіду неадаптованого до специфіки нашої країни, такий досвід можна охарактеризувати як звичайну, бездумну кальку.
В даному контексті напрошується дуже резонне умоза-ключення, і тут доречно перефразувати слова геніального М.Булгакова, вкладені в уста професора Преображенського - розруха починається з голови!” Якщо розглядати державу з погляду соціального механізму, то ця метафора є оптимальною для оцінки актуальності теми "Ефективність державного управління".
У цій роботі були використані праці, що відносяться до передових розробок у галузі забезпечення ефективності державного управління, наших вчених та зарубіжних фахівців. Серед російських фахівців у галузі управління хочеться відзначити такі імена: Г.В Атаманчук, В.Ігнатов. Що відносяться до нових досліджень західних вчених і практиків у питанні підвищення ефективності державного управління є використані в даній роботі праці М.Хольцер, Мері Е.Гай, Даніель В. Мартін. Відразу хочу застерегти, що західна література, на жаль, не виявляє специфіки державного управління в рамках Росії, точніше західні автори не цікавляться цією специфікою належним чином. Дуже важливо не сприймати всі досягнення у галузі західних фахівців як зразок для наслідування. Порівняльний аналіз ролі держави у суспільних процесах Росії та західноєвропейських країн показує навіть на перший погляд, що неприпустимо придушення багатьох державних функцій та самоусунення від виконання своїх обов'язків, що веде до ослаблення, а не посилення нашої державності. Але, безумовно, знання і застосування західного досвіду там, де це можливо, є необхідним. Література ж наших авторів дозволяє виявити специфіку державного управління в Росії, провести глибокі історичні дослідження і виявити ті фактори, які впливають на державне управління. Таким чином, поєднання та аналітичний підхід до даних джерел дає благодатний ґрунт для глибокого наукового дослідження.
Метою даного наукового дослідження є пошук та позначення ресурсів, які могли б бути використані у підвищенні ефективності державного управління, та розгляд механізмів, що сприяють цьому, враховуючи специфіку нашої держави.
Для досягнення цієї мети мною були поставлені такі завдання:
1. Визначити саме поняття “управління”.
2. Розглянути специфіку управління.
3. Виявити складові ефективності управління.
4. Дати характеристику процесу формування та факторам, що споконвічно впливають на державне управління в Російській Федерації.
5. Позначити шляхи підвищення ефективності державного управління в Російській Федерації.
Предметом дослідження є - специфіка державного управління, як фактор визначальний безкризовість існування та майбутнього розвитку Російської Федерації.
Об'єктом дослідження є – управління, як соціальне явище та управління в Російській Федерації.
Під час розробки цієї проблеми мною були використані такі методи: історичний, метод аналіз, метод синтез.
Глава 1."Загальнотеоретичні проблеми ефективності державного управління."
1.1 Управління як соціальне явище .
Приступаючи до вивчення змісту та особливостей державного управління, необхідно насамперед визначити, що ж таке управління? Цей термін став універсальним засобом показники певного виду діяльності, тобто. сукупності дій, що здійснюються задля досягнення відповідних суспільно значимих цілей.
У найширшому сенсі управління означає керівництво чимось (або будь-ким). У такому розумінні воно трактується й у наші дні. Проте обмежитись такою констатацією недостатньо. Виникає потреба розкриття змісту цього посібника, його функціонального значення. Загальнотеоретичні позиції, включаючи кібернетичні, дають достатні підстави для таких висновків:
1. Управління є функція організованих систем різної природи (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує їх цілісність, тобто. досягнення завдань, що стоять перед ними, збереження їх структури, підтримка режиму їх діяльності.
2. Управління служить інтересам взаємодії складових ту чи іншу систему елементів і що представляють єдине ціле із загальними всім елементів завдань.
3. Управління – внутрішня якість цілісної системи, основними елементами якої є суб'єкт (керуючий елемент) та об'єкт (керований елемент), що постійно взаємодіють на засадах самоорганізації (самоврядування).
4. Управління передбачає як внутрішнє взаємодія складових систему елементів. Існує безліч взаємодіючих цілісних систем різного ієрархічного рівня, що передбачає здійснення управлінських функційяк внутрішньосистемного, і міжсистемного характеру. У разі система вищого порядку виступає у ролі суб'єкта управління стосовно системі нижчого порядку, що у рамках взаємодії з-поміж них об'єктом управління.
5. Управління за своєю сутністю зводиться до керуючого впливу суб'єкта на об'єкт, змістом якого є впорядкування системи, забезпечення її функціонування у повній відповідності до закономірностей її існування та розвитку. Це – цілеспрямоване впорядковуюче вплив, що реалізується у зв'язках між суб'єктом та об'єктом і здійснюване безпосередньо суб'єктом управління.
6. Управління реальне тоді, коли є відоме підпорядкування об'єкта суб'єкту управління, керованого елемента системи її керуючого елементу. Отже, що управляє (впорядковує) вплив - прерогатива суб'єкта управління.
Такі основні риси, що характеризують загальне поняттяуправління. Вони цілком прийнятні, й у розуміння управління у соціальної (суспільної) сфері, де у ролі суб'єктів та об'єктів управління виступають люди та його різні об'єднання (наприклад, держава, суспільство, територіальне освіту, громадські об'єднання, виробничі і невиробничі об'єкти, сім'я тощо. п.)
Звичайно, при цьому враховуються особливості соціальної сфери, найважливішою є те, що управлінські зв'язки реалізуються через відносини людей. Суспільство є цілісний організм зі складною структурою, з різноманітними індивідуальними проявами, як і з функціями загального характеру. Звідси потреба у вираженні спільного зв'язкута єдності соціальних процесів, яка знаходить свій прояв у здійсненні соціального управління. Воно одна із провідних умов нормального функціонування та розвитку суспільства.
Соціальне управлінняяк атрибут суспільного життявиявляється у ознаках, зумовлених загальними рисами, властивими управлінню як наукової категорії, і навіть особливостями організації життя.(1 с.41) Найбільш істотне значення мають такі:
1. Соціальне управління є лише там, де проявляється спільна діяльність людей. Сама собою такого роду діяльність (виробнича та інша) ще не в змозі забезпечити необхідну взаємодію її учасників, безперебійне та ефективне виконання спільних завдань, досягнення спільних цілей. Управління організує людей саме для спільної діяльностіта певні колективи та організаційно їх оформляє.
2. Соціальне управління своїм головним призначенням має впорядковуючу дію на учасників спільної діяльності, що надає взаємодії громадян організованість. При цьому забезпечується узгодженість індивідуальних дій учасників спільної діяльності, а також виконуються загальні функції, необхідні для регулювання такої діяльності і які безпосередньо випливають з її природи (наприклад, планування, координація, контроль тощо).
3. Соціальне управління має як головного об'єкта впливу поведінку (дії) учасників спільної діяльності, їх взаємовідносини. Це – критерії свідомо-вольового характеру, у яких опосередковується керівництво поведінкою людей.
4. Соціальне управління, виступаючи у ролі регулятора поведінки людей, досягає цієї мети в рамках суспільних зв'язків, які є по суті управлінськими відносинами. Виникають вони, насамперед, між суб'єктом та об'єктом у зв'язку з практичною реалізацією функцій соціального управління.
5. Соціальне управління виходить з певної соподчиненности воль громадян – учасників управлінських відносин, т.к. їхні стосунки мають свідомо-вольове опосередкування. Воля управляючих пріоритетна стосовно волі керованих. Звідси – владність соціального управління, що означає, що суб'єкт управління формує та реалізує «панівну волю», а об'єкт підпорядковується їй. Так виявляється владно-вольовий момент соціального управління. Отже влада є специфічний засіб, що забезпечує проходження волі керованих волі керуючих. Так відбувається вольове регулювання поведінки людей, а умовах державної організації життя забезпечується необхідне «втручання» державної влади у соціальні відносини.
7. Соціальне управління потребує особливого механізму його реалізації, який уособлює суб'єкти управління. У ролі виступає певна група громадян, організаційно оформлена як відповідних органів управління (суспільних чи державних), або окремі, уповноважені цього лица. Їхня діяльність, що має специфічне призначення та особливі форми вираження, є управлінською.
Управління, яке розуміється в соціальному сенсі, різноманітне. У найширшому сенсі вона може розумітися як механізм організації суспільних зв'язків. У такому сенсі можна говорити, що його завдання та функції практично виконують усі державні органи, незалежно від їх конкретного призначення, а також громадські об'єднання. Елементом системи соціального управління є також місцеве самоврядування. Як об'єкт управління тут виступає все суспільство в цілому, всі варіанти суспільних зв'язків, що розвиваються в ньому.
Соціальне управління має і особливий сенс. У цьому варіанті його зазвичай характеризують як державне управління, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності, що відрізняється від інших проявів (наприклад, законодавча, судова, прокурорська діяльність), а також від управлінської діяльності громадських об'єднаньта інших недержавних формувань (трудові колективи, комерційні структури тощо).
1.2 Специфіка управління.
Багато авторів підставою видів управління визнають природу і субстанційну специфіку суб'єктів управління, виходячи з чого розмежовують державне управління (суб'єкт управляючих впливів - держава), громадське управління (суб'єкт управляючих впливів - суспільство та його структури) менеджмент (суб'єкт управляючих впливів - Підприємець, власник) (8, с.34). Серед усіх видів управління державне управління займає особливе місце, оскільки характеризується лише властивими йому властивостями. Розглянемо найважливіші їх:
1. Держава, виступаючи як суб'єкт управління, надає державному управлінню важливу властивість, без якої вона не могла б відбутися. Це властивість системності. Як інакше, може бути здійснено управління величезними масами як людських, і матеріальних ресурсів. Дана якість важливо лише за його наявності може здійснюватися узгодженість, координація, цілеспрямованість і ефективність.
2. Визначальний вплив на характер впливів, що здійснюються даним видом управління, надає його суб'єкт, тобто держава, і закладена в ньому владна сила. Так, звернувшись до сучасної "Короткої філософської енциклопедії" держава розуміється як "структура панування, яка постійно відновлюється в результаті спільних дій людей, дій, що здійснюються завдяки представництву, і яка, зрештою, впорядковує суспільні дії в тій чи іншій галузі". Держава, тим і відрізняється від громадських структур, що їм реалізується по відношенню до людей державна влада, яка має в джерелі правову обумовленість (легітимність), а в реалізації чинності державного апарату, що має засоби примусу. Це силовий тиск, що веде до того, що поставлені в управлінні цілі, що містяться в ньому організаційні моменти, та встановлені ним норми мають бути виконані. Отже, всі проблеми, пов'язані з державним управлінням, мають історичний характер: яка держава, що і як вона робить, які ставить собі за мету.
3. Це, безумовно, межі поширення державного управління. Такі межі можуть бути визначені, як такі, що проходять не в рамках усього суспільства, а ті, що виходять за його рамки і виявляються у зовнішній політиці цієї держави. Нормальний варіант взаємозв'язку держави й суспільства характеризується тим, що життя людей має великий обсяг свободи і самоврядування, межі ж даної автономії визначаються як громадськими інститутами, і державою. Тобто держава за допомогою законодавства встановлює основні типи та норми поведінки людей у всіх сферах життя та забезпечує їх дотримання своєю владною силою. У цьому контексті проблемою є " поширеність державного управління суспільство " , оскільки тут йтиметься не про технологічні зміни, йдеться про аналіз стану самого суспільства, від здатності його до саморегуляції та адаптації до чогось нового. Ця сентенція приводить нас до висновку, що державне управління зберігатиме свій вплив на суспільство, але є питанням глибина цього впливу. Цей вплив покликане відбивати і відтворювати у собі стан суспільства. Тим самим управління має перебувати в корелятивному зв'язку з тим процесом і явищами, на які воно спрямовує свої цілеспрямовані, організуючі та регулюючі впливи.
Отже, Державне управління - це практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на громадську життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, що спирається на її владну силу.
Термін «державне управління» широко використовується у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, а також у законодавстві багатьох країн. Понад 70 років він використовувався і ми, даючи цим конституційні підстави виділення цього виду державної діяльності.
1.3 Мета, функції та принципи
державного управління.
Оцінка і аналіз стану державного управління РФ і пошуки рішень щодо підвищення продуктивності державного управління в ситуації, що склалася в Російській Федерації ситуації утруднені непроясненністю низки суспільно-політичних і особливо загострених економічних проблем, які виступають об'єктивними підставами для самого державного управління. На даний момент ми повинні відповісти на важливі питання, без чіткого розуміння відповідей на які управління як технологія їх реалізації не має великого значення. Потрібно визначитись у наступних моментах:
1 . В якому напрямку ми рухаємось?
У цьому контексті слід відповісти на питання, що є концептуальними, системотворчими: Визначити, яке суспільство бажаємо побудувати і справді можемо. Визначити адекватність ресурсів, які ми маємо і охарактеризувати ту політичну волю, яку ми володіємо. Так, безумовно, на даному етапі йде реструктуризація суспільно-економічної формації, відбувся перехід до приватної власності, ми перебуваємо в площині ринкових відносин і живемо в демократичній країні з усіма недоліками цієї моделі в рамках нашого, специфічного суспільства. Але дані цінності та завоювання є загальним виборомі дуже невизначеним. На основі вибору на користь цих цінностей не можна побудувати та сформулювати нову концепцію державного управління. Треба визначитися у специфіці нашого суспільства та виділити спільне та приватне в рамках світового досвіду. Тут слід брати до уваги величезний спектр факторів: від історичної специфіки до особливостей менталітету.
2. У чому витоки перетворюваного нами суспільства?
Як бачимо, це питання органічно перегукується з попереднім, оскільки вибір шляху включає у собі відбір і збереження елементів накопичених знань та його цільове використання. Адже не можна повністю відторгати ідеї соціалізму і вважати, що вони не затребувані. Чимало від ідей та принципів соціалізму взято та практично реалізовано у багатьох країнах. Як приклад, можна взяти ідеї "нового" курсу Ф.Д Рузвельта. Отже нам потрібен глибший і критичний аналіз, необхідно вичленувати те, що є функціональним у розвиток майбутнього суспільства, що виявило свою неспроможність. Нам необхідно ранжувати громадські елементи, зробити селекцію елементів, які можуть бути адаптовані. Вже понад 10 років ми живемо у перехідному суспільстві та систему державного управління необхідно адаптувати до інтересів всього соціального складу суспільства і в жодному разі не допускати соціального антаганізму.
3 . Які дії потрібно вчиняти в перехідний період?
Це питання є цілком логічним, оскільки досягнення будь-яких цілей завжди пов'язане з використанням відповідних засобів, ресурсів, форм та методів і певною мірою вони накладають свій відбиток на кінцевий результат. Можна говорити про велику кількість такого досвіду в сучасному суспільстві і розглядати історію здійснення дій з виходу з кризового, перехідного суспільства через призму аналогій, але цей розгляд втрачає свою проблематику, оскільки втрачено специфіку нашої країни, на матеріалі якої відбувається розгляд.
Отже, доцільно зупинитися на основному та дуже складному етапі формування цілей державного управління. Як відомо, цілі виконують великі спонукальні, стимулюючі та регулюючі функції. Цілі державного управління виникають на основі цілей, що лежать в основі життєдіяльності даного суспільства. Вони є похідними від цілей суспільства. (6, с.5)
Цілі державного управління в сучасної Росії.
1. Забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки країни.
2. Розвиток і зміцнення громадських інститутів, що забезпечують стійкий і надійний демократичний розвиток країни.
3. Конституційний захист права і свободи громадян РФ, загальна адміністративно-правова регуляція.
4. Формування державної політики, спрямованої підвищення добробуту людей.
5. Підтримка позитивної екологічної обстановки.
6. Підтримка ринкових механізмів.
7. Грамотне, взаємовигідне співробітництво регіонів та центру.
Це лише загальний огляд тих цілей, яким покликане служити управління. Але архіважливим є створення "дерева цілей", в якому були б оперативні та стратегічні, кінцеві та проміжні, загальні та приватні цілі. Цілі повинні бути симбіозом, синтезом, тобто деякою цілісністю. Проте, цю цілісність необхідно поєднати з адекватними засобами, способами і формами їх реалізації, бо інакше навіть правильно поставлені мети у процесі реалізації будуть спотворені.
Функції державного управління - Об'єктивно обумовлені види владних, цілепокладаючих, організуючих і регулюючих впливів держави на суспільні процеси. Це специфічний вплив держави причому важливо відзначити, що воно є цілісним. місце та роль держави у суспільстві. Таким чином, можна зробити висновок, що держава, а державне управління як її похідна, є з одного боку тим елементом, який здійснює насильство, тобто так званим "легітимним насильством", а з іншого боку вона грає підлеглу суспільству роль і визначається потребами , бажаннями та інтересами суспільного розвитку Говорячи про таке протиріччя, хочеться зробити крок у бік обмеження та заміщення, а точніше, у перший момент взагалі про ліквідацію цієї функції (я маю на увазі "насилля"). Але, ліквідувавши цю функцію, потрібно заповнити чимось вакантне місце, і тут на думку спадає лише механізм самоврядування, інакше ми будемо поставлені перед фактом, коли організуючі та регулюючі механізми будуть девальвовані і настане так званий вакуум керуючого впливу, тобто хаос , свавілля.
Таким чином, мова повинна йти про опрацювання, вибір та оцінку тих громадських інститутів, які здатні взяти на себе функції державного управління і забезпечити їх належну реалізацію. Оптимальним варіантом було б знаходження якогось балансу, тому що в сучасному суспільстві ми є свідками зменшення державного сектора (приватизація в даний момент розглядається одним з основних способів підвищення ефективності в державному секторі), але з іншого боку, підвищення ролі державного регулюванняв організації та розробці політики у сфері організації ринкових відносин.
Функції управління.
1. функція планування.(При цьому потрібно відповісти на питання, чим, як, де, коли досягається мета. Стратегічно важлива функція.)
2. функція організації.(Створення умов взаємодії людей, які приносять бажаний результат.)
3. функція регулювання.(Функція спрямована на те, щоб людина в рамках організації виконала відповідний обсяг діяльності.)
4. Функція роботи із персоналом.(У світовій практиці цієї функції приділяється дедалі більшої уваги.)
5. Функція контролю.(Так званий зворотний зв'язок для всіх перерахованих функцій.)
На жаль, постулат неоконсерваторів про загальне, що пронизує всі сфери суспільного життя ринковому регулюванні в рамках нашої країни не може знайти підтвердження. Тут важливо визначити специфічні функції держави, щоб дані функції не пішли на відкуп ринковим механізмам, а зробити так, щоб держава визначила обсяг даних функцій на федеральному рівні і на рівні ринкових механізмів. Результативність у даному випадку повинна здійснюватися на рівні податків,
пільг, інвестицій - це і є контроль у сфері ринкової економіки. До специфічних функцій я відношу: науково-технічний розвиток, контроль та регулювання за сферою трудових відносині, природно, фінансова система. Дані функції стоять особняком і вимагають найсуворішого контролю з боку держави, тому що в іншому випадку можна говорити про загрозу безпеці країни. Тобто при їх реалізації необхідно враховувати всі особливості розвитку країни, її специфіку.
Не секрет, що багато трансформацій і перетворення в державному управлінні проходять хаотично і дуже суб'єктивно. Методологічно цілісного підходу до державного управління немає і це слід визнати. Ми в ситуацію, коли немає комплексного механізму у створенні, трансформації структур як у федеральному, і на місцевому рівні. У цьому контексті необхідно поговорити про принципи управління. Отже, принцип(від лат. "principium" - першооснова, основа) як поняття теорії відбиває у системі управління закономірності, відносини, взаємозв'язку між її элементами.(8 с.186). Тобто, ті закономірності та відносини суспільно-політичного життя, змісту, організаційної структури та життєдіяльності компонентів державного управління, виражені у вигляді певних наукових положень, закріплених здебільшого правом та застосовуваних у теоретичній та практичній управлінській діяльності людей. Насамперед, у проблемі принципів державного управління можна виділити 3 взаємопов'язані та взаємообумовлені аспекти:
Онтологічний (цей аспект включає генезис прин-ципов, їх взаємозв'язку з природою, сутністю, місцем і роллю тих закономірностей, відносин і взаємозв'язків, що вони відбивають.)
Гнесеологічний (аналіз характеру принципів, мови, логіки та структури їх адекватної наукової інтерпретації)
Методологічний (вказує на механізми теоретичного та практичного застосуванняпринципів)
Очевидний той факт, що на даний момент не можна говорити про повне пізнання всіх закономірностей, відносин і взаємозв'язків та опис їх за допомогою принципів. Практичне ж здійснення принципів управління не залежить від них самих, а визначається ставленням до них людей. Не так важливо знати принципи, а вміти ними користуватися в практичній діяльності, в практичному управлінні. Оскільки принцип государ-
ного управління покликаний спочатку у науковій, та був у правової формі висловлювати закономірності, відносини, взаємозв'язку, об'єктивно що у державному управлінні і мають особливе значення щодо його організації та функціонуванні. Говорячи про технологію виявлення та обґрунтування принципів державного управління, можна запропонувати такі індикатори, вимоги:
Відбивати суттєві закономірності, відносини та взаємозв'язки.
Закономірності, відносини та взаємозв'язки повинні бути стійкими
Закономірності, відносини та взаємозв'язки повинні бути притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу.
Відбивати специфіку управління.
Розглядаючи систематизацію принципів державного управління, можна спостерігати якусь неоднорідність, що свідчить про великі труднощі в даній галузі. У цій роботі використана систематизація, запозичену з праці Г.В. Атаманчука "Теорія державного управління":
Принципи управління.
1. Суспільно-політичні(Сформульовані в результаті пізнання соціальної природи державного управління, загальних закономірностей та основних особливостей його розвитку)
2. Функціонально-структурні(Розкривають закономірності структури державно-керуючих впливів)
3. Організаційно-структурні(Відображають характер, закономірності та специфіку організаційної структури державного управління і службовці відправними моментами при її формуванні та вдосконаленні, а також при організації державно-керуючих впливів)
4. Державно-управлінської діяльності (розкрий - ні закономірності, відносини та взаємозв'язки методів форм і стадій управлінської діяльності державних органів при формуванні та реалізації управлінських функцій.
Питання про розподіл управлінських повноважень між органами державної влади є для Росії на всіх етапах її розвитку концептуальним, центральним, тому що він акумулює в собі кілька особливо актуальних проблем:
Забезпечення демократизму та раціональності державного управління в масштабах усієї країни.
Федеративна побудова державного управління.
Цілісність, раціональність, ефективність державного управління.
Єдність законодавчого регулювання та диференціації застосування правових норм залежно від конкретних умов, факторів та обставин.
Міцність державно-правових засад.
Важливо сформулювати стратегічну та оперативну концепцію системного державного управління, оскільки, на жаль, зараз ми спостерігаємо картину, коли владні повноваження є елементом торгу та їх перерозподіл у масштабі держави носить кон'юнктурний характер, що носить характер політичний відтінокколи надання тих чи інших повноважень є моментом якогось політичного шантажу. В даному контексті можна виділити два актори цієї так званої гри: це федеральний центр і регіональна влада. Як бачимо, у поставленій проблемі чітко простежуються історичні аналогії, що підтверджує тезу про погану історичну пам'ять тих, хто ще недавно бачив панацеєю від усіх бід ліквідацію союзного центру.
Оскільки проблеми побудови працездатної здебільшого системи, здатної до саморегуляції та адаптації, не вирішуються на федеральному рівні, тим самим це проектується на регіональний, а далі на місцевий рівень.
Таким чином, питання про цілі, функції та принципи державного управління є найважливішим при спробі створити систему ефективного державного управління.
1.4 Особливості державного управління у сучасній Росії.
Раніше в роботі була висунута і доведена теза про історичну складову державного управління та її безперечний вплив на всю дійсність. Тим самим, перед нами постає нова проблема дослідження - це питання про специфіку державного управління в Росії та її вираження. Концепція управління не може бути сформована без урахування того особливого і унікального, що об'єктивно притаманне йому через своєрідність історичних, географічних, виробничих, етнічних та інших підстав. Але приділяючи таке велика увагаспецифіці, не можна залишати поза увагою те типове, універсальне, що має бути притаманне Російській державі, як складової частини світової спільноти та країні, що розвивається в руслі загальнолюдської культури. Дуже важливим є те, що тільки злиття цих властивостей у Російській державності відкриває шлях до широкого використання світового досвіду, до ідентифікації певних державно-управлінських інститутів, і одночасно, до збереження, відтворення та розвитку суто національного, самобутнього, властивого лише Росії. Розумний синтез та її ефективне використання - ось розв'язання проблемы.(22 с.64). Але ці наміри легко декларуються і далеко не легко досягаються. Виходячи з цього, спробуємо вичленувати ці особливості, оскільки без визначення цих аналіз проблематики ефективного державного управління є навряд чи можливим.
Отже, спробуємо виділити кілька площин, у межах яких можливий аналіз специфіки, особливостей державного управління в Росії
1 . Безумовно, це питання слід розглядати через призму вікових традицій. Це, звичайно ж, політична культура населення і правлячої еліти більшою чи меншою мірою визначає особливості аналізованої проблеми. Не обов'язково щоб ці традиції визначали процес державного управління. Безсумнівно, проте, що неврахування їх, можливий щодо відносно короткому історичному відрізку часу, зрештою створює ситуацію, яка дає право для наукового аналізу. Державне управління Росії має багатовікову історію, у якій проглядається набір певних констант, постійно діючих тенденцій. Росія майже завжди (крім коротких періодів смут, громадянської війни) мала жорстко централізоване управління. Співвідношення владно-управлінських функцій (прийняття, вироблення рішень) було зміщено на користь центру, де у свою чергу все або майже все зосереджувалося навколо однієї особи і безпосередньо працював на цю особу апарату. У такому контексті практично не постало питання про інше, більш раціональне перерозподіл влади між центром і місцями (провінціями, адміністративними одиницями). Останнім відводилася роль безпосереднього виконавця рішень центру; Виконання цих рішень було головним критерієм оцінки ефективності дій місцевих управлінських постатей (намісників, воєвод, губернаторів, перших секретарів).
Виникає резонне питання: “ Чи не є ця традиція непереборною та виправданою? “Правомірне питання і про те, чи не є централізація необхідного та природного стану для країни.
Такою ж, очевидною рисою російської традиції державного управління є вбудована у суспільство традиція авторитаризму, єдиноначальності. Концентрація політичних владних важелів навколо однієї особи в центрі, домінування, переважання цієї особи при прийнятті політичних рішень, створили, зокрема, обстановку відсутності системи стримувань та противаг, компромісів та угод як норми політичного процесу, тенденцію ліквідації самостійних, автономних, авторитетних, суперників політичній сцені з першими особами структур, особистостей Необхідність відмовитися від автори-тарности у політичній практиці Росії очевидна.
Державне управління Росії діє у середовищі, що відрізняється своєю політичною культурою, що впливає на дії осіб, що визначають політичний процес, поведінку, дії народних мас, характер державних інститутів. У цьому плані слід насамперед враховувати, що генетично населення Росії - це люди, що історично вийшли з сільського середовища, що зберігають певною мірою відбитки сільської культури, перетвореної нинішнім індустріальним століттям і соціалістичним способом життя.
Це відсутність розвиненого громадянського суспільства на Росії, тобто самоврядних соціальних одиниць, що знаходяться поза державою, як особливого апарату управління. Формування такого суспільства викликає прагнення у влади інтегрувати народжувані соціальні структурив державні механізми, що дезавуює повністю початковий зміст цих соціальних утворень.
Історична спадщина Росії породила також певний тип масового ставлення до закордону, пов'язаний з постійним протиборством Росії з оточенням, боротьбою за виживання, поширенням російських володінь по території Євразії, прагненням лідерів країни залучати російську державу (меншою мірою - суспільство) до форм і норм передових цивілізацій.
Російська державна традиція носить багатонаціональний характер, відображаючи вікові контакти етнічних росіян з сусідніми слов'янськими та іншими народами, з декількома світовими цивілізаціями. Багатонаціональний характер російської державності містить як звичку взаємодіяти, і конфліктувати. Державна практика управління країною постійно має справу з національним фактором, вимагає уважно враховувати його, виробляти політику та рішення з його урахуванням; бачити постійно альтернативу дестабілізації в умовах, що загрожують погіршенням загальної соціально-економічної обстановки в країні; враховувати у прийнятті рішень, в управлінській практиці фактори відмінностей у культурній спадщині, у релігійних конфесіях населення, у цивіліеаційних умовах.
2 . Що теж не підлягає сумніву – це врахування реалій життя на нинішньому етапі розвитку. Аналіз цього фактора необхідний настільки, оскільки він дозволяє, з одного боку, вибудовувати розробку рішень поставленої проблеми на реальному фундаменті, з іншого, дає можливість врахувати минуще, характерне лише для сьогоднішнього моменту, зосередитися на дійсно ключових проблемах оптимізації механізмів і структур державного управління.
Розглядаючи проблему в цій площині, з точки зору реалій сьогоднішнього дня хотілося б відзначити наступні риси ситуації, що склалася
Як ми знаємо, у недавньому минулому перед Росією стояло важливе завдання демонтажу попереднього ладу та заміни його на новий, більш життєздатний механізм, але на даному етапі можна спостерігати деякі труднощі. Тут як би спостерігається подвійний стандарт: З одного боку, більшість людей хотіли змін у бік збільшення прав, а з іншого боку, перерозподіл обов'язків держави ніхто не хотів покладати на свої плечі. Тут хотілося б навести банальний приклад. Ратуя за свободу і рівність, люди не побачили того, що маючи вони, їм доведеться відмовитися від суттєвої частки соціальної захищеності, що дуже природно. Слід зазначити, що Україна накопичила значний ресурс освіченості, інтелектуальний потенціал. По ряду показників, наприклад грамотності, охоплення навчання точними науками, цей потенціал вищий за середньосвітовий. Однак і цей фактор став стимулом кризи, сприймаючись освіченими колами, носіями досягнень науково-технічного прогресуяк аномалія, у зв'язку з тим, що прогрес у галузі освіти, в інтелектуальній сфері не вів до відповідної оцінки якості праці, не підкріплювався відповідними організаційно-управлінськими умовами.
Оптимізація структур і механізмів федерального і регіонального управління повинна особливо стосуватися регіональної ланки державного управління Російської Федерації. Необхідність відходу від граничної концентрації влади та ресурсів навколо центру, механізми передачі ресурсів та повноважень зверху вниз освоєні лише "в першому наближенні". Важко йде становлення нових управлінських зв'язків по вертикалі та горизонталі. Замість управління процесами децент-ралізації йде стихійна боротьба за захоплення влади центру на користь регіонів, суб'єктів Федерації.
Російська Федерація нині відчуває у собі вплив спадщини СРСР. Практично від радянського успадкований апарат державного управління як у плані особистому (симптоматично збереження терміну "кадри" для опису персоналу державного апарату, що з'явився в 30-х роках), так і значною мірою управлінських структур та їх якостей. Збережені менталітет і звички колишнього апарату, разом з тенденціями до корумпованості, бюрократизації, прагнення підминати під себе і громадян, і інститути громадянського суспільства, що народжуються. Апарат управління діє в обстановці слабкої регламентованості, безконтрольності з боку суспільства; він не захищений нормативами, що забезпечують йому "імунітет" за політичних змін у владних структурах. Державна служба як соціально- правовий інститутне створено.
Зараз ми особливо чітко бачимо, після кризи 17 серпня, що головним завданням державного управління стає завдання ефективного управління виробництвом. Ця дата як би стала "рубіконом" розуміння.
Масові настрої відзначені значною часткою апатії, відстороненістю від політичних інститутів та еліт. Зв'язки правлячих груп, політичних партійз населенням розвинені слабо. Виражені спроби нав'язувати суспільству умоглядні схеми, маніпулювати суспільною думкою , що посилює нігілізм громадськості щодо цинізму структур влади. Довіра населення до політики, до політичних лідерів після досвіду останнього року доведеться заробляти протягом тривалого часу. У той самий час безсумнівні очікування у масі, побудовані навколо можливості появи харизматичного лідера, здатного разом вирішити проблеми суспільства.
Ломка суспільного устрою = ламання цілепокладання даного суспільства. Виникає споконвічно російське питання: "Що робити?"
Коли соціалістично-комуністичні орієнтири втрачені, скільки-небудь значущого консенсусу в громадській думціщодо того, що слід висунути як їх заміну, немає. Те саме стосується і життєвих цінностейіндивіда. Поширене захоплення комерцією, бізнесом, а точніше сказати просто легкої наживи навряд чи може претендувати в моральному аспекті на універсальність цілей у суспільстві. До того ж, повільний і важкий перехід до ринку девальвує його цінності, разом з ідеалами демократії. І вже дедалі частіше чути розмови про "сильну руку".
Це далеко не весь перелік тих недуг, які вразили наше суспільство, а точніше перманентно присутніх у нашому житті вже протягом другого десятиліття.
3 . Врахування вирішення завдань державного управління в контексті загальносвітового аспекту. Світовий досвід дає не тільки і не стільки знання можливих рішеньконкретних управлінських завдань. Глобальний контекст дозволяє вибудовувати запропоновані рішення так, щоб "вгадати" тенденції, що прокладають собі шлях у всьому світі, зберегти російську самобутність і використовувати дійсно оптимальні варіантивирішення проблем державного управління.
Історично і геополітично Росія - це вирішальний фактор процесів на євразійському континенті. Її вплив на народи, що населяють цей ареал, великий і неминучий. У суспільстві досить гостро дебатується питання застосування до Росії відомих у світі моделей розвитку та устрою. Звинувачення у сліпому копіюванні тієї чи іншої моделі дуже поширені та досить обґрунтовані. Методологічно невірно вважати можливим застосування будь-якої конкретної макромоделі державного або соціально-економічного устрою до іншої країни, крім тієї, на ґрунті якої склалася розглянута модель: кожна з них несе на собі неповторний відбиток країни, що її породила. Очевидно, що і російська модельмайбутнього пристрою буде конкретною та оригінальною. Водночас методологічно цінно використати зарубіжний досвід для пошуку виходу з кризової ситуації, Вирішення завдань, що стояли перед країною.
У зв'язку з цим ми знову повертаємось до питання, поставленого на початку роботи – "До чого ми рухаємося?". Відповідь на це питання дає можливість сконцентрувати зусилля на шляху реформування. У руслі цього концепцію державного управління Росії слід було б базувати на вирішенні стратегічно ключового завдання розвитку суспільства - на раціональному використанні створеного в країні інтелектуального, технологічного, господарського потенціалу для виходу на світовий ринок високих технологій, завоювання там конкурентоспроможних позицій, ринків збуту. Така стратегія передбачає підведення під сучасний інтелектуальний та технологічний потенціал країни відповідної інформаційної бази, нових технологій, без яких неминучі відставання та програш конкурентам. У свою чергу, стратегічно важливим є збереження тих позицій, на яких будується інтелектуальний і технологічний потенціал Росії, що змінюється: інфраструктура, традиційні інститути, потенціал освіти, науки, техніки. Тут необхідні випереджаюче державне мислення, допомога та управлінські рішення у сенсі політики протекціонізму.
Висновки до першого розділу
1. Державне управління має свою яскраво виражену-
ну специфіку.
2. Державне управління - це соціальне управління
ня.
3. Система ефективного державного управління
повинна володіти чітко цілями, функціями та принципами.
4. Неефективність державного управління має
свій глибокий історичний підтекст
5. Державнеуправління має перебувати в
корелятивного зв'язку з тим процесом та явищами на які
воно спрямовує свої цілеспрямовані, організуючі та
регулюючі дії.
Розділ 2 Механізми підвищення ефективності державного управління.”
2.1 Соціально-політичний аспект ефективності .
Ефективність державного управління, як зазначалося, це суто технологічна проблема, а проблема, має історичний підтекст. Тобто, неефективне державне управління є наслідком того суспільного устрою, яке не здатне включити в активні соціальні механізми більшість людей.
Зрозуміти сутність суспільного устрою важливо, бо це означає зрозуміти зміст, розстановку та співвідношення суспільних сил у країні, співвідношення їх інтересів, суть соціальних суперечностей і витікаючих із цього розуміння завдань, що стоять перед суспільством в цілому (з метою його виживання та сталого, стабільного розвитку) і перед громадськими політичними силами, здатними розв'язувати ці задачи. Перший спосіб: бачити зміст, суть, кореневу систему суспільного устрою - в економіці, у відносинах власності. І тут основними «ідеальними типами» сучасного ладу виступають: суспільство приватної власності - «капіталізм» і суспільство суспільної власності - «соціалізм» (з можливими варіаціями між цими двома основними полюсами). Відмінності форм політичної влади, особливостей політичних режимів у цій системі теоретичних координат – малозначущі. На такій точці зору стояла офіційна суспільна наука країни "реального соціалізму". І інший спосіб визначення: бачити основу, суть суспільного устрою - у політиці, у політичній системі, у режимі влади. Виходити з «головності політики» – як закликає Раймон Арон. І тут – свої два «ідеальні типи»: «демократія» та «тоталітаризм». У цій системі теоретичних координат другорядними та малозначущими для розуміння суті суспільного устрою виступають відносини власності.(9 с.7)
Реальний зміст, дійсна особа суспільного устрою визначається комбінацією цих двох факторів (економіки та політики, типу власності та типу влади). Причому йдеться про фактори, що не перебувають у стані односторонньої детермінації по відношенню один до одного. Вони (і їхнє конкретне співвідношення) визначаються іншими, глибше лежачими обставинами (в основі їхньої взаємодії лежить, зрозуміло, якесь "третє спільне" - те, що, можливо, може бути позначене як "культура". Вказані фактори, взаємодіючи друг з другом (в різні епохи по-різному) і визначають, насамперед, специфічне обличчя суспільного устрою, характер соціальних спільностей і типів взаємодії.(20 с.81).У цьому зв'язку нам потрібно проаналізувати етапи становлення суспільного устрою в нашій країні і тоді маємо відкриється сутність, специфіка те, що заважає підвищенню ефективності управління:
1. 20е роки суспільний устрій складався, налагоджувався, проходили випробування або інші його варіанти: військовий комунізм, НЕП, державний капіталізм (у тому його своєрідному трактуванні - коли держава «пролетарська», а в економіці «дозволяється» приватна власність, елементи ринку та капіталізму) , змішана багатоукладна економічна система тощо. До кінця 20-х років історичний вибір було зроблено. 2. 1930е – 1953р. – Це була система, з погляду економічної, державно-номенклатурної власності, і з погляду політичної – система тоталітаризму.
3. 1953 – 1985р. - Економічні зрушення у межах номенклатурного ринку, оскільки як займане місце прирівнюється до кількості послуг, а відбувається обмін привілеями і благами. Економічна зміна тягла за собою і політичну зміну: тоталітаризм пом'якшувався, перетворювався на «авторитаризм» (з деяким відокремленням названих «ринкових» відносин від ідеології та політики).
4. Середина 80-х років – склалися дві «реформаторські» тенденції, які тоді ще не відокремлювалися один від одного і разом підтримували горбачовське керівництво. Це – перебіг «номен-клатурного реформаторства» та рух реформаторства народного, демократичного. Зовні, у загальному вигляді, їхні вимоги співпадали: зміна економічних відносин, форм власності, що визначалося як роздержавлення власності, приватизація, ринок; та зміна політичних відносин від тоталітаризму (і авторитаризму) до демократії.
5. Кінець 80-х - початок 90-х років. Тут полягає суттєвий, концептуальний прорахунок, який стимулював той устрій суспільства, коли більшість населення перетворилася на соціальних аутсайдерів. Реформи були необхідні, декларовані завдання не співпали з реальністю. Є.Гайдар у своїй книзі "Держава та еволюція" так охарактеризував свої реформи: "перехід від бюрократичного до відкритого ринку", "від прихованої, але-
менклатурної до відкритої, демократичної, приватизації", "від державно-монополістичного капіталізму до відкритого капіталізму". І в результаті ми перейшли від "номенклатурного" до "напівдемократичного капіталізму". Приватизація, що і підтверджують зараз її автори, була недостатньо продумана і не враховувала специфіки нашої країни Вийшов варіант, коли приватизація не тільки не була формою подолання "номенклатурного капіталізму", але, навпаки, способом його закріплення та зміцнення. Вона закріпила вже не просто де-факто (як це було раніше), але і де -юре величезні масиви власності в руках номенклатури та здійснила відчуження переважної більшості населення від власності.
Таким чином, можна дійти висновку про те, що однією з істотних причин неефективності державного управління є відсутність включеності великої маси людей в економічну, політичну, соціальну діяльність, що проектується на всю соціальну дійсність.
2.2 Ефективність, як спосіб антикризового існування та розвитку.
У дослідженнях, які проводила Північно-Кавказька академія державної служби, ефективність державного управління розглядається як результат складної взаємодії різних факторів, серед яких домінуюче становище займають людський, соціально-екологічний фактори. З такої точки зору ефективність влади повинна оцінюватися за рівнем захищеності збалансованих інтересів суспільства і держави: "Роботу держапарату можна визнати дійсно ефективною лише в тому випадку, якщо він успішно вирішує проблему оптимального захисту інтересів держави та оптимального захисту інтересів населення, соціальних групі кожну людину. У цьому двоєдиному завданні - найважливіша сторона поняття ефективності державного апарату "(27 с.84)
Таким чином, можна спробувати виділити наступні критерії ефективності соціального управління:
Ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів діяльності управлінських структур і працівників тим її параметрам, які визначені функціями та статусом управлінського працівника.
Законність рішень і дій відповідних управлінських структур і працівників, бо дотримання правових та інших встановлених норм є елементарною передумовою ефективності управління.
Реальність впливу управлінської діяльності на стан та розвиток управлінських об'єктів, оскільки будь-які управлінські рішення та дії втрачають будь-який сенс, якщо вони не спрямовані на управлінські об'єкти та, зрештою, не забезпечувати реального функціонування та розвитку;
Глибина обліку та вираження в управлінських рішеннях та діях корінних та комплексних потреб, інтересів та цілей людей
Характер і обсяг взаємозв'язків з трудовими колективами, широким колом людей, демократизм діяльності, який за будь-яких витрат завжди підвищує її обґрунтованість і результативність;
Правдивість та доцільність управлінської інформації, що видається управлінськими структурами та працівниками.
Таким чином, можна зробити сумний, але дуже чесний і адекватний ситуації висновок - державне управління в сучасній Росії є взірцем невисокої ефективності. У зв'язку з цим доречно нагадати оцінку, яка була дана положенню в Росії у висновку Конституційного судя РФ "Про стан конституційної законності в Російській Федерації", спрямованому 5 березня 1993 р. Верховної Ради РФ: "Росія переживає один із найскладніших періодів своєї історії.Економіка в занепаді. соціальні правагромадян, які не слабшають міжнаціональні конфлікти. Зростає злочинність. Набирають сили радикальні рухи, що переслідують антиконституційні цілі. Державний апарат уражений корупцією. Правовий нігілізм набув широкого поширення серед вищих посадових осіб Російської Федерації та її суб'єктів. Невдоволення людей бездіяльністю влади, конфронтацією між ними загрожує вилитися у соціальний вибух. Під загрозою конституційний устрій Російської держави ". (28) Пошук і реалізація найважливіших шляхів підвищення ефективності державного управління - необхідна об'єктивна передумова недопущення кризи влади та управління та її подолання, життєво важливих не тільки для подальшого розвитку, але і навіть збереження Російської державності.
У зв'язку з цим необхідним виявити ті риси, які найбільше впливають на невисоку ефективність державного управління і, які можуть посилити те кризове становище, що склалося в Росії.
1. У вересні 1997 р., виступаючи першому засіданні осінньої сесії Ради Федерації, Президент РФ Б.Н. Єльцин зробив дуже важливу заяву про необхідність "нового економічного порядку", відповідно до якого механізм ринку та державне регулювання працювали б злагоджено. На жаль, проте, 6 років знадобилося для того, щоб переконатися в неефективності руйнівних заходів і зробити очевидно витікаючий з історії нашої країни та розвинених капіталістичних країн Висновок: "... Треба підвищувати роль держави в економіці... Від політики невтручання рішуче переходимо до політики запобіжного регулювання економічних процесів, контролю за життєво важливими галузями та ефективністю витрачання бюджетних коштів. Це... повернення держави до продуманої економічної стратегії. Тепер саме воно починає визначати основні напрями економічної діяльності ". (29) Хоча декларовані наміри в 1997 року не призвели до реальних дій, проте час показав правоту даного судження і необхідність дій в даному напрямку, але на жаль, у нашій дійсності розуміння, як правило приходить після.
2. Конфронтація представницької та виконавчої влади на всіх рівнях, що часто триває. Нерідко розбіжності між виконавчими та законодавчими органами доводиться вирішувати у Конституційному суді РФ та у місцевих органах судової влади. Тут слід зазначити численне використання права вето президентом, що свідчить про різне розуміння шляху ефективного розвитку державного управління, а, отже, і розвитку держави в цілому.
3. Дедалі частіше спливає питання взаємовідносинах центру та суб'єктів федерації, їх перегляду. Прийняття Конституції РФ 1993 і підписання договорів між РФ і суб'єктами Федерації багато в чому послабили внутрішньополітичну напруженість у сфері федералізму. Однак підписання їх йшло без згоди інших суб'єктів Федерації, без урахування їх інтересів, при недостатній розробленості принципів розмежування повноважень і предметів ве-
ня. У Росії належить ще чимало зробити, щоб створити такий федеративний устрій, який забезпечить дійсну міцність і непорушність єдності та територіальної цілісності країни, ефективність діяльності федеральних та регіональних органів влади та управління.
4. Це споконвічні проблеми Росії, які так ємно і дуже чітко відзначив президент РФ Б.Н Єльцин у своєму виступі у Федеральних зборах. "Злочинність сьогодні нахабно вповзає в політику і диктує там свої закони. Сумнівні особи рвуться до влади. Їм у цьому допомагають нечисті на руку чиновники".(29) Проблема корумпованості чиновників - це загальносвітова проблема, що особливо торкнулася Росії і придбала в Росії гіпертрофовані розміри.
5. Дана проблема знову-таки була позначена, а, точніше, її насущність була відтворена ще в 1995 році вищою посадовою особою РФ у своєму посланні до Федеральних зборів:
Влада в Росії буде ефективна тільки тоді, коли вона стане відкритою, зрозумілою і передбачуваною, коли вона навчиться відгукуватися на болі людей, коли сучасні технології, культура та демократичні традиції влади не залишать проломів для бездарності та несумлінності. І, нарешті, коли зуміємо мобілізувати гігантський потенціал російських людей і природних багатств, потенціал завойованої нами свободи". (30 с.15) А вже через два роки президент констатує становище, що посилюється: " Головна причина неефективності влади невідповідність між новою конституційною організацією держави , новими завданнями, які повинна вирішувати влада, і багато в чому збереженими старими підходами, структурами, методами управління.
Позначивши дані проблеми, хотілося б визначити виходи, які уможливлюють прорив у вирішенні проблеми підвищення ефективності державного управління. Вирішення цих завдань дозволить зрушити величезний ком проблем:
Переглянути принципи фінансування державного апарату. Не збільшуючи нинішні бюджетні витрати, забезпечити зростання ефективності праці управлінців та на цій основі обмежити зростання чисельності державного апарату.
Виробити єдині для федерального та регіонального рівнів принципи посадового зростаннядержавних службовців, у тому числі механізми ефективного використання кадрового резерву та ротації кадрів у єдиній системі державної служби
Створити нормативну основу та сучасну інфраструктуру функціонування державної влади та управління, місцевого управлінняі самоврядування, підготовки, підвищення кваліфікації та оцінки праці державних та муніципальних службовців.
Встановити чіткі підстави, а також процедури залучення до дисциплінарної та матеріальної відповідальностідержавних службовців; запровадити інститут дисциплінарного розгляду.
2.3 Суб'єктивний фактор підвищення ефективності державного управління.
Позначення даних проблем виводить нас на суб'єктивний фактор державного управління, тобто на людей, на персонал, який повинен забезпечувати провідність тих рішень, які дозрівають у надрах владних структур.
Реформування державної служби РФ об'єктивно зажадало забезпечити органи влади надійними, ініціативними, професійно грамотними фахівцями, здатними ефективно виконувати покладені ними функції.
Необхідною умовоювирішення поставленого завдання є нормативно-правове регулювання діяльності державної служби та функціонування її персоналу, визначення порядку регулювання процесів підбору, переміщення, оцінки кадрів.
Управління персоналом державної служби є важливою основною частиною управління. Проте, у Конституції РФ, прийнятої 1993 р., відсутня термін “державне управління”, що призвело до появи погляду на неправомірність визнання управління як державно-правової категорії.
Такі думки не можна визнати об'єктивними. Дух і буква таких статей Конституції передбачають активний вплив держави на економічні, політичні, соціально-культурні процеси. Особливо це стосується органів державної влади, їх персоналу, що набуло юридичного вираження у прийнятті Федерального закону"Про основи державної служби РФ". (4 с.14-15) Закон дозволяє поставити роботу з персоналом органів державної влади на міцну законодавчу основу та науковий фундамент.
Серед дванадцяти (12) принципів державної служби, які у ст.5 Федерального закону, до проблем управління персоналом належить сім (7):
· рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки;
· Єдність основних вимог, що висуваються до державної служби.
· Професіоналізм та компетентність державних службовців;
· гласність у здійсненні державної служби;
· відповідальність державних службовців за підготовлювані та прийняті рішення, невиконання або належне виконання своїх посадових обов'язків;
· Позапартійність державної служби.
· Стабільність кадрів державних службовців у державних органах.
З одного боку, закон чітко визначив вимоги до чиновника, з іншого – визначив права та гарантії службовця у відносинах із державою. Управління персоналом державної служби - явище складне і слабо вивчене. Майже не виявлено його специфіку та пріоритетні напрямки в умовах демократизації суспільства та переходу до ринку. Управління персоналом - це внутрішня якість системи (державної служби), основними елементами якої є суб'єкт – керуючий елемент (керівник органу державної влади та кадрова служба цього органу) та об'єкт – керований елемент (персонал органу державної влади), які постійно взаємодіють на засадах самоорганізації. Проблема не така проста і очевидна, як може здатися на перший погляд.
Ефективність управління персоналом може бути забезпечена тільки на основі чіткого визначення суб'єктів та об'єктів цього впливу, розмежування функцій керівництва та кадрової служби у вирішенні кадрових питань, тим більше перебільшення ролі останнього.
Саме керівництво органу державної влади вирішує головні кадрові значення, затверджує склад атестаційних та конкурсних комісій, приймає за їх висновками управлінські рішення, звільняє з посад співробітників.
У підготовці та нормативному оформленні цих рішень велика роль кадрових служборганів державної влади, та їх функції під управлінням персоналом зводяться до проблем поліпшення якості персоналу, його професійного розвитку, підготовки, перепідготовки, консультування.
Отже, управління персоналом державної служби постає як цілеспрямований упорядкований вплив, що реалізується у зв'язках між суб'єктом та об'єктом та здійснювані безпосередньо суб'єктом управління.
Серйозного наукового обґрунтування потребують функції управління персоналом. Функції управління – найважливіший елемент понятійного апарату, теорії управління. Однак різні джерела дають різне їхнє тлумачення. Але більшість дослідників дотримуються тієї точки зору, що функції управління пов'язані з діяльністю та є відображенням властивостей функціонуючого об'єкта (суб'єкта управління), конкретною формою прояву по суті.
Що стосується сфери управління персоналом державної служби вважатимуться, що – це основні напрями змісту управлінської діяльності органу структурі державної влади, його кадрової служби. Правомірно виділити функції універсальні, придатні будь-якого процесу управління, і конкретні специфічні функції кадрової служби, що виражають зміст її управлінського впливу.
До універсальних функцій відносяться: планування, організація, координація, регулювання, контроль. Саме вони відбивають сутність процесу управління.
До специфічних функцій кадрових служб та служб управління персоналом відносяться: адміністративна, функція прогнозування, соціальна, підвищення якості службової діяльності мотивації, інформаційно-аналітична.
Специфіки функції є інструментом здійснення загальних функцій. Важливо підкреслити, що специфічні функції рухливі.
З викладом соціально-політичних умов, місця та ролі держави у суспільстві вони розширюються або звужуються залежно від суспільних потреб та можливостей держави.
Управління персоналом державної служби явище багатогранне. Воно одночасно постає як система організації, як процес, як структура.
Проблеми реформи державної служби Росії
Аналіз чинного законодавства та сучасних тенденцій розвитку державної служби в РФ дозволяє зробити основні висновки щодо напрямів реформи державної служби.
1 . Сучасна держава характеризується наявністю безлічі різноманітних завдань та функцій від професійного та точного здійснення яких залежить існування всієї суспільно-політичної системи. Тому воно має включати у свій організм професійний службовий корпус, організації та діяльність якого регламентуються законодавчими актами. Вочевидь, що у разі йдеться про такому обов'язковому державно-правовому інституті, який називається “державна служба”, у багатьох країнах її називають “громадська служба” (ФРН, Іспанія, Бельгія), а деяких – “цивільною службою”. У Росії її використовується термін “державна служба”.
У царській Росії поряд з поняттям "державна служба" використовувався термін "суспільна служба" (останню можна було розглядати еквівалентом "суспільної служби"). Термін "державна служба" поширений також у Англії, Ірландії.
Колишня радянська державна служба за своїми критеріями та суттєвими ознаками суперечила концепції раціональної бюрократії. Багато в чому вона базувалася на абстрактних, отже другорядних та не важливих для практики принципах. Зміна соціалізму та державно-правової ситуації у країні зумовило необхідність реформування державної служби.
Сучасна державна служба Росії є з юридичної погляду правову матерію, що у постійному русі: вона змінюється, доповнюється, йде пошук нових інструментів у вирішенні існуючих проблем, розробляються нові нормативні акти, що регламентують державно-службові відносини. У цій галузі у майбутньому мають відбутися найважливіші зміни. Сучасне законодавство дозволяє стверджувати, що Росія перебуває у шляху відродження інституту професійного чиновництва. Цей інститут, ґрунтуючись на професіоналізмі,
здібностях політичному нейтралітеті службовців та якісним виконанням ними службових обов'язків, забезпечує у багатьох країнах стабільне державне управління і є найважливішим фактором збереження та позитивного розвитку державності.
2. Реформа державної служби до почалася разом із прийняттям 1990-94 гг. нових законів та інших нормативних актів. На необхідність проведення реформи державної служби вчені постійно звертали увагу. Проте ці заходи здійснювалися досі без достатньо розробленого плану реформування державної служби, без чітких уявлень про етапи та сутність нововведень у сфері державної служби. І лише наприкінці 1993 року одночасно з затвердженням указу Президента РФ від 22 грудня 1993 року "Положення про федеральну державну службу" (44) були опубліковані тези концепції реформування державної служби в Росії. У науковій літературі вже з'явилися критичні замітки щодо цих тез. У 1992 року у спеціальному виданні Російських кадрів Росії було також опубліковано тези концепції розвитку державної служби.
Автори програми (тез) реформи державної служби визначили кілька етапів реформи. Однак у цих тезах важко побачити конкретну мету правової реформи та модель майбутньої державної служби: реформувати стару державну службу (з якими цілями та на яких принципах?) або створювати нову (що відповідає яким вимогам?). Які цілі правового регулювання відносин у сфері державної служби? Очевидно, що з юридичної точки зору досі не встановлена мета реформи та правова модель державної служби в Росії.
Соціально-політична мета реформи, що показує практичний бажаний результат, ясна: “Основний сенс реформи державної служби полягає в тому, щоб, з одного боку, утворити кількісно невеликий корпус професійних службовців, а з іншого – здійснювати порядок та управління не порушуючи прав і свобод громадян”.
Однак залишається без відповіді питання: яка правова оболонка майбутньої державної служби? Адже важко погодитися з такою, яка домінує у суспільній свідомості метою реформи як “створення невеликого корпусу державних службовців, які вміють якісно здійснювати державні функції”.
Здається, що метою реформи є створення ефективної державної служби та професійного чиновництва, організація та діяльність якого регламентується законодавчими актами традиційного для цієї сфери правового змісту.
Наприклад, у Польщі законодавці обрали шлях виділення із усіх державних службовців такої категорії, як чиновники. Передбачається, що інші закони регулюватимуть правовий статус"простих" службовців та технічного персоналу зайнятих роботою в органах громадської влади. Залежно від вибору моделі державної служби необхідно формувати систему законодавства про державну службу, яка повинна встановлювати ознаки (обов'язкові риси) поняття державного службовця, види службовців, класифікації державної посад та критерій їх заміщення, питання проходження служби та підвищення по службі, привілеї чиновників та багато іншого інше.
Існуюча в СРСР і нині чинна класифікація державних службовців (керівники, фахівці та технічні виконавці) є принципово невірною, оскільки вона неефективна і породжує на практиці багато проблем. Адже крім зазначених видів службовців знадобилося обґрунтування встановлення у законодавстві таких категорій службовців як “посадові особи”, “представники влади”, “ відповідальні працівники”. Насправді ж цим створювалися часто непереборні проблеми. Недосконалість цього законодавства про державну службу також є причиною багатьох проблем у законотворчій діяльності.
Наприклад, проект закону РФ про боротьбу з корупцією (жовтень 1991 р.) розпливчастістю і нечіткістю страждає майже кожна стаття, оскільки у законодавстві про державну службу основні поняття належним чином не визначені.
Правове регулювання державних службових процесів нині відстає від рівня розвитку тенденцій та закономірностей у реформуванні системи державного управління, апарату держави, муніципальних органів. Адже державна служба як правовий інститут чи галузь права (службове право) має забезпечити стабільне управління. Вона може грати певну роль стабілізації соціально-політичного життя, вирішенні політичних конфліктів, врівноваження дій різних політичних сил. Очевидно, що вирішення окремих політичних та економічних проблем багато в чому залежить від створення та поліпшення правового механізму регулювання службових відносин.
3. Державна служба є системою правовідносин, які регулюються не тільки адміністративно-правовими нормами, а й нормами інших галузей права: державного, муніципального, трудового...
У зв'язку з цим, очевидно, посилюватиметься також тенденція щодо виділення подібних правовідносин в одну правову галузь. Законотворчий процес у галузі державної служби Росії призведе до того, що у найближчому майбутньому з'явиться нова галузь права – службове право – зі своїм предметом правового регулювання, тобто як система правових нір, що регулює відносини у сфері державної служби. Підсумком реформування державної служби стане, очевидно, виникнення на місці застарілої та неефективної державної служби сучасної громадської служби.
Службове право має стати регулятором державних службових відносин, не лише у сфері діяльності державних органів, усередині державної адміністрації, а й у галузі функціонування органів місцевого самоврядування. Звісно, у системі державної служби залишається багато місця й у відносин, регульованих приватним правом. Адже певні державні функції здійснюватимуть службовці, які мають відмінне від правового статусу професійних чиновників правове становище.
Чиновники - це службовці зі спеціальним набором прав та обов'язків. У багатьох країнах є суб'єктами реалізації вищих політичних повноважень структурі державної влади, виконують особливо важливі державні функції, перебувають у особливих правових відносинах із державою (вірності і довіри) і призначаються посаду шляхом видання адміністративно-правового акта.
4. Встановлюючи в законодавчому порядкукласичне державно-правове службове ставлення, необхідно створювати законодавство, що регулює правовий статус інших
державних службовців, які перебувають у трудових (приватно-правових) відносинах із державними органами. (34 с.35) Ці особи також зайняті певною працею на державній службі, однак вони не повинні виконувати специфічні державні завдання та функції, що перебувають у компетенції лише Вищої категорії службовців. Державно-службові відносини “простих” державних службовців виникатимуть на основі іншого способу заміщення посади у державній адміністрації – шляхом укладання трудового договору, утримання якого підлягає регулюванню приватним правом (наприклад, трудовим). Початок реформи всієї системи державної служби може покласти реформування адміністративного права, регулюючого відносини публічно-правового характеру. У майбутньому чекає розвиток і конституції.
онно-правових норм про державну службу. У 1991 року у одному з проектів Конституції Росії містилася глава, присвячена державної служби. Слід зазначити, що це проекти Конституції Росії 1991-93 гг. включали до тексту статтю про рівний доступ громадян до державних посад (для вступу на державну службу). Сучасний рівень конституційно-правового регулювання питань державної служби є дуже не повним і страждає на невизначеність.
На основі політичного консенсусу про необхідність єдиної федеральної державної служби (і, отже, єдиного федерального службовця законодавства та службового права), федеральним органам державної влади потрібно зробити все можливе щодо реалізації встановлених у Конституції РФ повноважень з метою створення так званого “рамкового законодавства” про державну службі. Усі суб'єкти РФ, грунтуючись на розроблених і прийнятих на федеральному рівні законодавчих актах, розроблятимуть і прийматимуть власні нормативні акти, що регулюють державно-службові питання.
Концепція реформування державної служби РФ визначає такі етапи реформи:
1. Конституювання інституту федеральної державної служби.
2. Встановлення статусу федерально-державного службовця.
3. Систематизація та специфікація процесу проходження федерально-державної служби.
4. Формування єдиної системидержавної служби.
Великий спеціаліст у галузі управління персоналом професор К.С.Бельський визначає три етапи реформування державної служби:
1. Початковий етап, що охоплює 1993-94 гг. повинен був характеризуватись на його думку затвердженим указами Президента РФ низки найважливіших норм правових актів про державну службу:
· Положення про федеральну державну службу;
· типових положеньпро державну службу суб'єктів РФ та органів місцевого самоврядування (багато з яких на жаль, у цей період не були прийняті).
2. Основний етап охоплює 1993-97 р.р. Протягом цього часу реформа державної служби здійснюється не лише на федеральному рівні, а й на інших управлінських рівнях: в апараті управління суб'єктів РФ та в органах місцевого самоврядування
5 липня 1995 р. "Закон про основи державної служби РФ" Російська газета 1995 3 серпня. (41)
3. Завершальний етап охоплює весь час до кінця 90-х років. Головне захід цьому етапі – координація всього нормативно-рівневого матеріалу про державну службу, відомості всіх законодавчих актів на один і створення Кодексу цивільної служби, норми які б регламентувати все коло державних службових відносин у РФ.
5. Реформування державної служби до планованих меж – процес, що триває, пов'язаний (а багато в чому і залежний від інших обставин з іншими реформами з багатьма доповненнями та змінами, що відбуваються всередині самої держави та законодавства). Серйозний державний підхід до проблем державної служби потребує врахування багатьох факторів управлінських, політичних, економічних, правових. Зміни, що відбуваються у суспільстві, економіці та політиці, неодмінно впливатимуть на формування нової системидержавної служби. Реформа державного управління та реформа державної служби взаємопов'язані між собою. Треба зважати на дореволюційний досвід радянський, міжнародний. Реформування державної служби в інших державах - колишніх соціалістичних, підтверджують, що цей процес дуже повільний.
Можна сказати, що вже сформувалася загальносвітова закономірність, яка виражена в тому, що місце держави та її позиції на світовій арені від двох взаємовизначальних факторів - якості підготовки фахівців та умов, створюваних для розкриття та використання їх потенційних можливостей та здібностей. Стратегічна задача державної кадрової політики - формування високопрофесійного, стабільного і оптимально збалансованого апарату управління. Його покликання - ефективно вирішувати завдання та виконувати функції федеральних органів.
2.4 Інформаційний аспект підвищення ефективності державного управління.
Світова суспільствознавча думка другої половини двадцятого століття розглядає все, що відбувається у світі в рамках парадигми: аграрне суспільство - індустріальне суспільство - інформаційне суспільство (постіндустріальне). Можна сказати, що ми живемо зараз в інформаційному суспільстві, де цінність інформації важко переоцінити, а, точніше, вона є однією з базисних основ, які цементують суспільство. "Хто володіє інформацією, той володіє світом" - це аксіома. Особливо важливе значення вона набуває в органах державного управління, забезпечуючи його раціональність та ефективність. Інформаційне забезпечення є основою, де будується управлінська діяльність державного апарату. Інформацію тут слід розглядати як якусь сукупність різних повідомлень, відомостей, даних про відповідні предмети, явища, процеси, відносини тощо. Ці відомості, будучи зібраними, систематизованими і перетвореними на придатну для використання форму, грають в управлінні виняткову роль. Інформація, що циркулює в органах державного управління, різноманітна та різноманітна. Вона може належати до зовнішньополітичної, економічної, соціально-політичної та екологічної обстановки. Інформація цих видів має самостійну цінність також для відповідних регіональних управлінських структур, коли вони виступають як органи, що приймають рішення у межах своєї
компетенції. Крім того, вона служить як основа для нормативних документів. Інформацію в органах державного управління можна класифікувати з різних підстав та ознак. У літературі вже робилися спроби класифікації соціально-управлінської інформації щодо проблем інформатизації та технологізації соціального простору (Г.Атаманчук,М.Рассолов,Ю.Батурин та інших.). Оскільки управлінська інформація є певним відображенням соціальної дійсності (а також природною в тій мірі, якою вона залучена в орбіту суспільної людської
діяльності), визнано, що її слід класифікувати насамперед залежно від ступеня співвіднесення з цією дійсністю, реальними процесами, що протікають у ній
Інформація може бути як офіційна, так і неофіційна, загальна та галузева, горизонтальна та вертикальна. При розподілі інформації всередині органу управління перше місце ставиться інформація керівника, друге - посадових осіб.
Спробуймо визначити головну мету державного управління. Така полягає в тому, щоб на основі зібраних вихідних даних отримати вторинну, оброблену інформацію, яка є основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети складається з вирішення низки приватних завдань, таких, як збір первинної інформації, її зберігання, розподіл між структурними підрозділами органу управління та їх працівниками, підготовка до переробки, власне переробка, надання органу управління у переробленому вигляді, забезпечення прямих та зворотних зв'язків у її циркуляцію.
Говорячи про класифікацію інформації в органах державного управління, доцільно скористатися класифікацією, даною дуже кваліфікованим фахівцем у галузі управлінської інформації Т.Закупень, експерта Департаменту з питань СНД Апарату Уряду РФ. , слід класифікувати спочатку на рівні структурних підрозділів, потім слід виділити та розглянути специфічні види соціальних відомостей, даних, повідомлень та фактів, що характеризують інформацію, що проходить через органи управління. інформації лише на рівні всіх управлінських структур.
Інформацію в структурних підрозділах органу управління можна класифікувати за такими основними ознаками:
Функціональному призначенню та характеру діяльності структурних підрозділів;
Відношення повідомлення до суб'єкта, який управляє структурним підрозділом;
Типу зв'язку структурного підрозділу та зовнішнього середовища (здійснюється прямий та зворотний зв'язок щодо обміну інформацією шляхом налагодження постійних контактів, проведення прес-конференцій, брифінгів, інформаційних зустрічей.)
Відношення до цільової функції структурного підрозділу.
Логічним змістом. Інформація структурного підрозділу може підрозділятися на три самостійні під-множини - про суб'єктів органу управління, об'єкти його управлінського впливу (регіонах, підприємствах і організаціях, громадянах) і властиві їм властивості та відносини.
Фізичній формі уявлення
Процедурам перетворення (імовірнісні, соціологічні, моделюючі, аналітичні, обчислювальні тощо).
Ступені перетворення (основна, або знову надходить; оброблена в аналітичні та прогнозні записки, теле-радіо-фотоматеріали; згрупована в інформаційні тижневики та бюлетені)
Ця класифікація є аж ніяк не беззаперечною, але представляється найповнішою. Слід зупинитися на іншому важливому моменті, пов'язаним із класифікацією інформації - це її необхідність. В цілому класифікація дозволяє отримувати дуже цінні відомості про інформацію, що міститься в структурних підрозділах держапарату, сприяє вирішенню багатьох принципових питань проектування інформаційної системи держуправління та аналізу відповідного забезпечення структурних підрозділів.(52) Не маючи вичерпних даних про найважливіші властивості та характеристики інформації, не можна оптимізувати , забезпечувати задану точність, надійність та ефективність використання.
Вимога до інформації як засобу підвищення ефективності державного управління:
1. Інформація - це стратегічний ресурс. Вона має бути повною, актуальною, достовірною, охоплювати весь спектр проблем, що цікавлять держструктуру, збиратися регулярно, з певною періодичністю та в необхідних обсягах.
2. Інформація повинна відповідати комбінації цілей, які ставить управлінська структура, із тими засобами, якими вона має намір їх досягати. Її якісність та достатність дозволяють держструктурі мати перед собою дієвий план, визначати реальні та точні цілі управлінських впливів.
3. Систематизація, обробка, акумулювання та експертиза. Організацію цієї роботи, а також аналіз інформації, що надходить, її обсягів, якості та актуальності можна покласти на відповідний орган, наприклад інформаційно-аналітичний відділ або аналітичну групу. Такий підрозділ поряд з визначенням результативності інформації, що надходить, має прогнозувати її вплив на діяльність органу управління. Говорячи про функціональні обов'язки цієї служби можна виділити такі побажання:
Відстеження інформації
Узагальнення інформації щодо конкретного питання
Систематизацію оцінок конкретної проблеми
Формулювання висновків
Як пріоритетний напрямок в організації цієї служби має бути правове регулювання питання, що стосується відповідальності за інформаційне забезпеченняв органах державного управління. Інакше велика ймовірність, що інформація, що спрямовується до управлінської структури, буде спотворена. Оскільки від достовірності, своєчасності та повноти інформації залежить якість прийнятих рішень, ці акти повинні також передбачати конкретну жорстку відповідальність за інформацію, що надається. Введення таких заходів дозволить суттєво підвищити якість інформаційного забезпечення та керуючого впливу органів державної влади.
4. Крім офіційної інформаційної системи, повинна використовуватися і неформальна система. Неформальна система на відміну від формальної не пов'язана структурними обмеженнями та послідовністю окремих операцій.
5. Аксіомою є той факт, що інформація має тільки потенційну можливість стати корисною для користувача. Дійсна ціна інформації виявляється після її використання, часто через кілька років. Отже, принцип, якого дотримуються японські менеджери, є єдино вірним - не ділити первинну інформацію на необхідну і непотрібну, а збирати всю. В органах державного управління цей висновок набуває особливо глибокого сенсу.
6. Серед технологічних нововведень, що обіцяють зростання продуктивності праці як рядових співробітників, так і керівної ланки, хотілося б відзначити наступне нововведення - розширення можливості управління базами даних. Система управління базами даних - це пакет програм, призначений для того, щоб забезпечити системний і гнучкий підхід до організації даних і доступ до них. Існує технологія, що дозволяє накопичувати дані в одній центральній базі та забезпечувати доступ співробітників-фахівців до відомостей, що належать до їх компетенції.
На жаль, поряд із рецептом підвищення ефективності інформаційних потоків, виникають проблемні моменти (18 с.120), пов'язані з інформацією:
Деякі види інформації з великими труднощами піддаються кількісної оцінки (наприклад, мотивація)
Інформаційна система здатна враховувати лише формальні інформаційні зв'язки (у той же час велике значення мають неформальні контакти)
Незважаючи на підвищення гнучкості інформаційних систем шляхом децентралізації, як і раніше, сфера їх застосування обмежена певними внутрішніми та зовнішніми умовами.
Безумовний той факт, що інформаційні системи, інформаційні технології можуть призвести до підвищення продуктивності державного управління. Проте, технологія - це не сам успіх, необхідне компетентне, енергійне, відповідальне керівництво. Важливо оцінити варіанти передбачуваного використання інформаційної технологіїз погляду організаційної системи в целом.(2 з. 810) У свою чергу, відповідальність і ефективність управління знаходяться в тісному зв'язку та взаємозалежності. Відповідальність - це суб'єктна складова ефективності управлінської діяльності. Фіксуючи цю взаємозалежність, можна дати таке її визначення: відповідальність - це націленість і здатність суб'єкта до ефективного (результативного) виконання обов'язків і досягнення цілей його діяльності відповідно до громадських цінностей, що поділяються ним.
2.5 Регіональний аспект підвищення ефективності державного управління.
П.А. Столипін, виступаючи 8 червня 1906 р. у Державній Думі, говорив: " Влада не може вважатися метою. Влада - це засіб для охорони життя, спокою та порядку. Тому, засуджуючи всіляко свавілля і самовладдя, не можна не вважати небезпечним безвладдя уряду. Не потрібно забувати, що бездіяльність влади веде до анархії, що держава не є апарат безсилля і шукання" (56)
Перед визначенням механізмів підвищення ефективності державного управління слід ще раз визначити критерії ефективності - це здатність державних структур на різному рівні успішно вирішувати економічні, соціальні, фінансові, організаційні та інші завдання, досягати поставлених цілей, узгоджувати та координувати економічні та політичні інтереси різних груп населення , діючи у своїй у суворо певному правовому просторі.
Для Росії, як для федеративної держави існує цілком виправдана модель розвитку, що полягає в наступному: у перехідний період, у суспільстві, що реформується, особливо потрібна сильна центральна влада, що має надійні важелі управління. Тим не менш, не можна не усвідомлювати, що життєдіяльність даної стадії повинна бути обмежена і на зміну їй повинні прийти збалансовані механізми в модель: Потужний федеральний "центр" з його владними повноваженнями та фінансовими ресурсами повинен взаємодіяти з сильними регіонами, здатними ефективно вирішувати самостійно чи разом із " центром " основні питання, пов'язані з життєдіяльністю людей. Дотримуючись такої точки зору, виникає питання про розподіл повноважень у рамках цієї моделі. Тут можна виділити 3 рівня взаємовідносин "центру" та регіонів (8 с.131):
Економічні та соціальні проблеми знаходяться у веденні регіонів.
Виділяється коло проблем спільного рішення.
Власне питання державної важливості (оборона, зовнішня політика тощо) перебувають у віданні федерального "центру".
У контексті світової теорії управління все частіше проявляється тенденція до делегування повноважень при загальному контролі, що є дуже здоровим зерном і є способом розвантаження "центру" від регіональних проблем, тим самим сконцентруючись на проблемах стратегічного значення.
Делегувати повноваження можна за наступною схемою, тобто все, що стосується роботи з регіоном, має бути розплановане таким чином:
Пріоритетність, тобто всі проекти, повинні бути поділені на три категорії: а.. Найважливіші. б. Насущні. в. Другорядні.
Структура вирішення питань.
Проміжні "летучки" (корекція позицій).
Точна дата вирішення питань.
Особиста відповідальність у проекті.
" Раб недбалий. Не змусиш пан наказом строгим до справи його - він сам не візьметься з полюванням "- ця антична цитата чітко відображає людську природу і природу управлінського впливу. Діючи відповідно до цієї схеми, можна припустити, що взаємини "центру" та регіонів перейдуть на якісно новий рівень, коли буде визначено відповідальність, рамки виконання завдань та коло ведення задачами з кожного боку. Тоді взаємні звинувачення мають перейти вже у правове поле, яке буде регламентувати дані взаємовідносини і суперечки, що у їх ході.
Правильно делегуючи повноваження, можна створити бездоганний механізм, який вражатиме своєю ефективністю.
Тим не менш, не можна говорити про універсальність даної схеми адже між регіонами існують відмінності і потрібно розробити таких схем з певними нюансами пропорційно кількості регіонів. Але основною думкою в даному контексті є те, що одним з напрямків підвищення ефективності державної влади в цілому може стати зміцнення її регіональної складової.
У такій непростій ситуації представляється лише один вихід із цієї ситуації - зміцнення економічної та фінансової основи регіонів. Це дієвий шлях підвищення ефективності регіональної влади, яка отримує можливість формувати нормальний бюджет і позабюджетні фонди і тим самим вирішувати питання, що стоять перед нею, не випрошуючи гроші у Федерального "центру". Такі підходи можуть бути реалізовані на практиці стосовно депресивних регіонів. Їм важливо надати допомогу на старті, надати на цільовій основі капітал для запуску економіки, пожвавлення виробництва. Але для цього потрібні добре опрацьовані програми з чітко поставленими цілями та завданнями. З цією метою можливо доведеться навіть структурно перегрупувати фінансові ресурси з федерального фінансового фонду підтримки регіонів. Їх доцільно розділити на дві со-
що становлять: фонд поточної підтримки (дотації через систему трансфертів) та фонд розвитку. Сьогодні дотації, що йдуть на задоволення нагальних потреб регіонів, домінують. Але вони кардинально не вирішують проблеми. До того ж часті випадки, коли ці засоби використовуються не за призначенням. У всякому разі, у нашій пресі постійно повідомляється про те, що гроші «не дійшли» до регіонів, десь «загубилися» і численні контролюючі органи починають їх шукати.
Потрібно надавати регіонам не безповоротні дотації, а надавати кредити під конкретні проекти. Для цього є умови. Регіони мають у своєму розпорядженні природними ресурсами, багато хто має розвинену добувну та переробну промисловість, мають власність, мають акції. Це означає, що кредити є чимось матеріально забезпечувати. Такий порядок підвищить відповідальність регіонів за більш раціональне та ефективне використання фінансових ресурсів, зацікавить їх самостійно заробляти гроші, а не чекати на дотації з федерального бюджету.
Ще один ресурс, мабуть, найбільш ефективний, якщо його реалізувати. Перетворити частину доходів населення на інвестиції. Адже населення сьогодні щомісяця купує валюти на суму кілька мільярдів доларів. З цією метою витрачається приблизно чверть всіх доходів. Тобто гроші або не працюють, або перебувають у спекулятивному секторі економіки.
Успішне економічне та соціальний розвитокрегіонів – це центральний аспект підвищення ефективності державного управління. Саме на цьому ґрунті регіональні структури влади набудуть впевненості, стійкості та необхідної динаміки. А це головні складові ефективності державного управління.
Висновки до другого розділу:
Механізмами підвищення ефективності державного управління є:
1. Помірна децентралізація.
2. Поліпшення використання інформаційної складової державного управління
3. Поліпшення якості державних послуг та механізму їх розподілу.
4. Необхідність включення мас в активну життєдіяльність.
5. Реформування державної служби та розвиток
людських ресурсів.
Висновок .
Перебудова державного управління вимагає насамперед відновлення відносин довіри, взаєморозуміння, щирості та чесності між державою та громадянами, між державними органами та усіма громадськими структурами. Необхідно досягти розумної відповідності між державно-правовим регулюванням та природністю життя, його досвідом і традиціями, стійкістю та адаптивністю, багатошаровістю та самоврядністю. Йдеться про широку соціалізацію державного управління, у процесі та результаті якої воно зблизиться, зіллється з суспільством, стане суспільно актуальним компонентом його вільної, демократичної та ефективної організації та функціонування. Звісно ж, державне управління може бути просто зжито, відкинуте народом, а має бути трансформовано у нього, стати його складовоюі зайняти те місце, яке об'єктивно зумовлене сучасним рівнем у суспільному розвиткові та його власними організуюче-регулюючими можливостями.
Виходячи з аналізу наукової літератури, історичної практики та тенденцій соціального прогресу (у рамках і соціалізму, і капіталізму, і змішаних форм), проглядається кілька напрямків руху до цієї мети.
1. Особлива роль належить, зрозуміло, широким, відкритим, повнокровним і активним прямим та зворотним зв'язкам між усіма компонентами суб'єкта державного управління, їх рішеннями та діями з одного боку, та різними одиничними та масовими проявами життя людей – з іншого.
2. Держава тільки в тому випадку може вважатися адекватною формою вираження інтересів громадянського суспільства, якщо вона за допомогою системи своїх органів, службовців апарату та учасників управлінських процесів, по-перше, сприймає всю сукупність всенародних, колективних та особистих, загальних та специфічних, довгострокових та короткочасних , історичних та конкретних інтересів населення країни; по-друге, об'єктивно, справедливо та оперативно оцінює актуальність та пріоритетність інтересів та представляє їх у своїх правових наказах та організаційних діях, рівнозначно ставиться до всіх суб'єктів інтересів; по-третє, сприяє своїми ресурсами, можливостями, силою практичної реалізації інтересів, що реально забезпечує задоволення запитів людей.
3. При аналізі взаємозв'язків держави і суспільства слід також враховувати, що соціально-класова та національна структура суспільства перебуває в динаміці, в країні йдуть активні міграційні процеси, змінюються статево-віковий склад населення та демографічна ситуація, а отже постійно перетворюються потреби та інтереси людей, установки та мотиви їх вчинків та дій. Тим самим, рівновага відносин між державою і суспільством не може бути стійкою, раз заданою: вона постійно порушуватиметься і повинна так само постійно відновлюватися. Належний рівень соціальності управління немислимий без сильно розвинених у системі механізмів пізнання соціального середовища, адаптації і самовдосконалення.
4. Високі вимоги висуває суспільство перед державним управлінням з погляду рівня його демократичності. Причому у самому розумінні демократичності вимальовуються два аспекти. Перший визначає демократичність масовістю та дієвістю участі населення у виробленні, прийнятті та реалізації державно-управлінських рішень. Другий пов'язує управління з державною владою, що забезпечує та гарантує практичну реалізацію державно-управлінських рішень. Управління без опори на владу, без її введення в управлінські процеси є уявним, примарним, створює нерідко видимість діяльності. Обидва аспекти взаємозалежні та у громадському русі становлять цінність тоді, коли виступають у єдності.
Кінець XX сторіччя актуалізує наукову обґрунтованість державного управління. Адже сьогодні, за всієї значущості накопиченого досвіду, лише наука має здатність і необхідні дані об'єктивного визначення тенденцій у суспільному розвиткові. Досвід звернений зазвичай до минулого, мистецтво – інтуїтивно, наукове знання може з достатньою мірою достовірності прогнозувати і навіть програмувати шляхи і засоби руху в майбутнє. Звісно, цього годиться лише справжня наука, а чи не її сурогат, наука, звільнена з обов'язку пояснювати поточну політику чи виправдовувати невдалу практику. Тому наукова обґрунтованість державного управління в перспективі визначатиметься взаємодією двох факторів: рівнем розвитку наукового знання (суспільного, природного та технічного) та готовністю, здатністю та вмінням державного управління його вбирати та використовувати. Щоправда, у цій взаємодії багато залежить і від самого державного управління, яке може її стимулювати та підтримувати.
Ще одна важлива громадська вимога до державного управління набуває все більш гучного звучання. Два століття індустріального типу виробництва показали обмеженість і небезпеку виробничого, чи, як найчастіше називають, технократичного підходи до організації життя і, природно, державного управління. Саме під впливом цього підходу ідеї Відродження та Просвітництва, які виростили нашу цивілізацію, ідеї глибоко гуманістичного характеру були відсунуті убік. Людина зазвичай бачився лише у двох іпостасях: як виробник як і споживач, із застосуванням щодо нього одного – економічного – критерію оцінки розвитку. Фактично в системі таких координат з часів Тейлора розвивалася і наука управління виробництвом, багато постулатів якої пізніше було взято та сприйнято теорією державного управління. Положення, що складається на межі тисячоліть, вимагає конкретної зміни усієї філософії та методології державного управління. На чільне місце має бути поставлена людина, державне управління покликане придбати справді гуманістичне забарвлення. Треба шукати нетрадиційні форми взаємозв'язків людей між собою, людей із природою, зі своїм минулим та майбутнім. І це можливо за широкої гуманізації державного управління, при уважному обліку філософських, соціологічних, психологічних, правових, педагогічних знань.
З позицій саме інтересів людини, її самозбереження, продовження роду людського доведеться, напевно, державному управлінню аналізувати та оцінювати наявні та нововведені технології, знаряддя та предмети праці, використовувану сировину та матеріали, якість продукції, спосіб життя, умови побуту та багато іншого.
І, звісно, суспільство хоче бачити державне управління соціально ефективним. Чи не "спішним слідом" за суспільними процесами і вічно відстаючим, не тільки зорієнтованим на економіку, а володіють комплексним підходом і прогностичним баченням. Управління, в якому широке поширення отримає випереджаюче, евристичний початок, заснований на знанні об'єктивних закономірностей, здатне утримувати за собою суб'єктивні фактори, дієве, активне, ефективно вирішує суспільні проблеми та забезпечує прогресивний розвиток суспільства.
Хотілося б зазначити, що у суспільстві все головне: виробництво, розподіл, обмін та споживання, соціальна сфера, наука, література та мистецтво, право та мораль, архітектура та комунікації, історія та духовна культура, здоров'я та фізичний розвитоклюдей та багато іншого. Але це може тоді створити сприятливий і раціональний спосіб життя, коли буде зведено в цілісну, динамічну, гармонійну систему і "працювати" на людину. Незважаючи на те, що є природні взаємозв'язки між усіма явищами та процесами, належну системність, розвиток, продуктивність та економічність суспільного життя надає управління. Бо тільки і виключно вона має єдність таких здібностей, як цілепокладання, організація та регулювання.
Бібліографія.
1. Атаманчук Г.В. Управління - соціальна цінність та
ефективність. М., 1995
2. Ефективність управління ред. С.А Батчиков
та С.Ю Глазьєв М., 1998 (пер. з англ.)
3. Державне та муніципальне управлінняред. А.Я Понама-
рева С-П., 1997
4. Чиканова Л.А Державні службовці М., 1998
5. Державне управління та державна служба за кордоном. ред. В.В Чубинського С-П., 1998
6. Атаманчук Г.В Загальна теорія управління М., 1994
7. Ефективність державної влади та управління в сучасній Росії ред. Ігнатов В.Г Р-на-Дону 1998
8. Проблеми підвищення ефективності державної влади та управління у сучасній Росії ред. Ігнатов В.Г Р-на-Дону 1998.
9. Отаманчук Г.В. Теорія управління. М. 1997.
9. Батаніна І.А Політичне управління у регіоні Тула 1997
10. Отаманчук Г.В. Функціонування державного апарату управління М., 1998
11. Осипов В.І Влада – проблеми державного управління Саратов 1997
12. Коротка філософська енциклопедія. М., 1994
13. Реформування державного апарату: світова практика та російські проблеми // Проблеми теорії та практики управління 1999 № 1
14. Оптимізація державного управління в перехідному суспільстві // Проблеми теорії та практики управління 1997 № 4
15. Адміністративні реформи: виклик та рішення // Проблеми теорії та практики управління 1998 № 1
16. Від чого залежить дієвість державного управління // Проблеми теорії та практики управління 1996 № 1
17. Аков.Р, Емері.Ф. Про цілеспрямовані системи. М., 1974
18. Управлінські інформаційні системи // Проблеми теорії та практики управління 1996 № 2
19. Стратегічна ефективність управлінських рішень // Проблеми теорії та практики управління. 1996 номер 5
20. Бачіло І.Л. Організація радянського управління. М. 1984 року.
21. Гончаров В.В У пошуках досконалості управління: Керівництво вищого управлінського персоналу. М., 1993
22. Ігнатов В. Становлення системи державного та місцевого
управління та самоврядування у сучасній Росії. Р-на-Дону.
23. Коржухіна Т., Сенін А. Історія російської державності. М. 1995
24. Кочетков А. Ефективність системи державної влади // Влада. 1997 номер 5
25. Скідмор М. Дж., Трап М.К. Американська система державного управління. М., 1993 (пер. з англ.)
26. Столипін П.А. Нам потрібна велика Росія. Повне зібрання промов у Державній Думі. М., 1991.
27. Ігнатов В., Сулемов В., Радченко А., Івлєв А., Беклемішев Є., Огарьов А., Понеділков А. Кадрове забезпечення державної служби. Р-на-Дону. 1994.
30. Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам " Про дієвість державної влади у Росії "
31. Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам " Про становище у країні та основних напрямах політики Російської Федерації " М., 1997
33. Курашвілі Б.П. Нарис теорії управління. М., 1987.
34. Юридичні записки 1995 № 2
35. Проблеми підвищення ефективності державної влади у Росії // Росія та сучасний світ. 1997 номер 3
36. Мільнер Б.З., Євенко Л.І., Рапопорт B.C. Системний підхід до організації управління. М., 1983.
37. Пітерс Т., Уотермен Р. У пошуках ефективного управління. М., 1986 (пер. з англ.)
38. Адміністративно-державне управління: Досвід Франції // Проблеми теорії та практики управління 1997 № 1
39. Японія: адміністративна реформа та державний апарат // Проблеми теорії та практики управління 1996 № 5
40. Якісні аспекти інформації в органах державного управління // Проблеми теорії та практики управління 1999 № 1
42. Дон Фулер. Керуй або підпорядковуйся М., 1992 (пер. з англ.)
43. Раціональний вибір у політиці та управлінні ред. Сморгу-нов Л.В С-П., 1998
45. М.Вебер Вибрані твори М., 1990
46. Аганбегян А.Г Управління та ефективність М., 1981
47. Тейлор Ф.У Принципи наукового менеджменту М., 1991 (пер.
48. Якокка Л. Кар'єра менеджера М., 1991 (пер. з англ.)
49. Управлінне консультуванняред. Мілана Кубра М., 1992 (пер. з англ.)
50. Теоретичні проблеми державного управління та державної служби. ред. Безсонов Б. Н М., 1997
51. Тихомиров М.М Система інформаційної та інтелектуальної підтримки управлінської діяльності в структурах державної служби. М., 1996
53. Тихонов Р.Е Оптимізація структур та механізмів федерального та регіонального управління М., 1994 Випуск 6
54. Клепцов М.Я Принципи побудови та реалізації мобільної інформаційної системи для керівних органів державної влади М., 1996
55. Клепцов М.Я Інформаційні системи органів державного управління М., 1996
57. Друкер П. Ефективне управління М., 1998 (пер. з англ.)
58. Омаров А.М. Соціальне управління. Деякі питання теорії та практики М.,1980
59. Облонський А.В Людина та державне управління М.,1987
Репетиторство
Потрібна допомога з вивчення якоїсь теми?
Наші фахівці проконсультують або нададуть репетиторські послуги з цікавої для вас тематики.
Надішліть заявкуіз зазначенням теми прямо зараз, щоб дізнатися про можливість отримання консультації.
Поняття та види ефективності державного управління
Державне управління можна назвати досить складною та багатогранною системою, оскільки воно має особливий склад та зв'язки, а також покликане виконувати серйозні державні функції та завдання. Оскільки для суспільства необхідно бачити прогрес у впливі державного управління на всі сучасні метаморфози, що відбуваються в країні, як одне з найважливіших питань прийнято вважати і питання про ефективність державного управління.
Примітка 1
Саме поняття «ефективність»отримало своє походження латинською мовою від слова "effictions", Що означає творення і реальність. У ході того, як розвивалася наука, зміст даного терміна змінювалося, що згодом призвело до розуміння його як результативності, пов'язаної з певними витратами.
Визначення 1
Ефективність державного управління – це комплексна характеристика можливих, а також реально отриманих результатів виконання певних функцій системою державного управління, враховуючи при цьому ступінь відповідності результатів, яких вдалося досягти, та поставлених цілей та завдань щодо розвитку.
Проблема, пов'язана з ефективністю державного управління, з'явилася десятиліття тому, проте досі навколо неї не припиняються дискусії і в сучасний час багато питань, як і раніше, залишаються відкритими.
Говорячи про окремі об'єкти управління, немає єдине поняття ефективності, а кожному конкретному випадку проводиться комплексна оцінка отриманих результатів. Найпоширенішими об'єктами оцінки ефективності є соціальна та економічна сфери державного управління.
Існують певні види ефективності державного управління, що ґрунтуються на різноманітті завдань державних органів з управління в країні:
- економічна ефективність полягає в тому, що держава проводить ефективну економічну політику, стежить за ефективним перебігом різних явищ та процесів, таких як економічне зростання, приватизація, зростання інвестицій тощо;
- соціальна ефективність полягає у можливості визначення ефективної діяльності державного управління соціальній сфері, у вирішенні соціальних проблем громадськості, переслідуючи при цьому головне завдання – підвищити якість та рівень життя населення;
- екологічна ефективність дозволяє говорити про те, наскільки ефективно в країні використання навколишнього середовища та реалізація природоохоронних заходів;
- зовнішньоекономічна ефективність пов'язані з взаємовигідним економічним співробітництвом коїться з іншими державами, з міжнародним поділом праці та т.д.
Критерії ефективності державного управління
Найбільш вагомою проблемою у цій галузі є відсутність єдиної системи критеріїв, які б допомогли проводити оцінку ефективності державного управління. Така проблема й у низки країн, зокрема й у Російської Федерації.
Найважливішим має постати питання, як оцінюватимуться результати по поставленим перед органами управління цілям, висловлюваним у різних програмах, прогнозах, планах окремих регіонів країни. І, як уже було зазначено, пріоритетним завданням є формування критеріїв та показників оцінки таких результатів.
Пропонується як критерії ефективності державного управління використовувати:
- виконання Указів Президента РФ, Постанов Уряду РФ, законів та інших нормативно-правових актів РФ;
- дотримання завдань за прогнозами та програмами, що стосуються об'ємних показників роботи галузі;
- виконання плану ефективності, що полягає у продуктивності праці, рентабельності, енергоємності, матеріаломісткості, інноваційної активності тощо);
- відповідність перетворенням ринку, пов'язаного з розвитком нових форм власності, реструктуризацією підприємств тощо);
- виконання тих наказів та розпоряджень, які надходять від вищого керівництва;
- дотримання регламенту, що встановлюється конкретним державним органом управління;
- відповідність вимогам та положенням кадрової політики держави.
Як відключити рекламу на Андроїді: прибираємо рекламу, що спливає
Росіянин отримав термін та мільйонний штраф за «піратство» Негативні наслідки закону
Визначення ключових факторів
Змінилися критерії для віднесення організацій та ін до суб'єктів малого та середнього підприємництва
Дивитись що таке "Роялті" в інших словниках Підводне каміння